III SAB/Gl 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie choroby zawodowej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 19 sierpnia 2019r. R.R. zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach postępowania w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że sprawa rozpatrzenia jego wniosku z 17 lutego 2012 r. była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który wyrokiem z 10 maja 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 1080/15 uchylił decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej odwołując się do wyroku tego Sądu z 16 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 848/14. Skarżący powołał się na art. 153 p.p.s.a. i związanie organów oraz sądu wskazaniami powołanego wyroku. W wyroku WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 848/14, w ocenie skarżącego, Sąd wskazał, że skarżący ponad 30 lat pracował w narażeniu na powstanie choroby zawodowej, a lekarze z odpowiedniej jednostki orzeczniczej rozpoznali chorobę zawodową t.j. przewlekłą chorobę układu nerwowego pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka wymienionej w wykazie chorób zawodowych w pozycji 20.1. Wobec powyższych ustaleń sprawa winna być rozstrzygnięta w terminie przewidzianym w art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Skoro lekarze orzecznicy stwierdzili, że nie jest możliwe ustalenie ponad wszelka wątpliwość etiologii pozazawodowej choroby, co potwierdzano w kolejnych orzeczeniach dalsza zwłoka w wydaniu decyzji nie była uzasadniona. Od listopada 2018 roku organ podjął się czynności, które nie miały znaczenia w sprawie, a dotyczyły narażenia zawodowego, co na tym etapie postępowania było już bezsporne. Organ otrzymał akta sprawy z Sądu 26 czerwca 2018r., a dopiero postanowieniem z [...] r. poinformował stronę o niemożności zachowania terminu załatwienia sprawy, wyznaczając nowy termin jej wydania, którego również nie dotrzymał. Strona pismem z 14 lipca 2019r. wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Sanitarnego zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania. Od daty wydania ostatniego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do daty ponaglenia minęło ponad 16 miesięcy, a od daty złożenia wniosku osiem lat, a taka sytuacja nie jest do zaakceptowania. Postanowieniem z [...] r. Główny Inspektor Sanitarny uznał ponaglenie za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w związku z treścią wyroku WSA w Gliwicach z 19 marca 2018r. niezbędnym było zweryfikowanie orzeczenia lekarskiego oraz uzyskanie konsultacji w IMP w L., co było poprzedzone koniecznością uzupełnienia dokumentacji w zakresie warunków pracy. Organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, a podejmowane czynności zmierzały do zadośćuczynienia zaleceniom Sądu zawartym w powołanym wyżej wyroku, o czym strona była informowana i brała czynny udział w postępowaniu. Następnie przedstawił chronologię zdarzeń w sprawie. Stwierdził, że akta sprawy zostały zwrócone do organu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 22 czerwca 2018r. Pismem z 13 lipca 2018r, organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o potwierdzenie numeru konta bankowego celem zwrotu zasądzonych kosztów postępowania, a telefonicznie w dniu 18 lipca 2018r. pełnomocnik strony poinformował, że nie zmienił numeru konta bankowego. Pismem z 20 lipca 2018r. ŚPWIS zwrócił się do IMP w S. o weryfikację orzeczenia zgodnie ze wskazaniami sądu. W związku z tym, że opinia uzupełniająca z 27 lipca 2018r. nie spełniała wymogów organ zwrócił się do IMP i ZŚ w S. o konsultacje w IMP w L.. Pismem z 30 sierpnia 2018r. poinformowano skarżącego o skierowaniu go na dodatkowe konsultacje w IMP w L. Pismem z 16 sierpnia 2018r. skarżący złożył zastrzeżenia do dotychczas złożonych w sprawie opinii, a pismo to zostało przekazane 19 września do IMP w L. Pismem z 8 listopada 2018r. IMP w L. zwrócił się do ŚPWIS o przesłanie filmu obrazującego sposób wykonywania pracy przez skarżącego w A, a wniosek ten celem wykonania został przesłany 19 listopada 2018r. PPIS w W. PPIS 15 stycznia 2019r. wysłał do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej płytę CD obrazująca sposób wykonywania pracy przez skarżącego, którą 29 stycznia 2019r. przesłano do jednostki orzeczniczej. Pismem z 7 marca 2019r. IMP w L. ponownie zwrócił się o sporządzenie filmu przedstawiającego ruchy nadgarstków i palców obu kończyn górnych podczas pracy na stanowisku kombajnisty górnika, a pismo to zostało przesłane do wykonania 15 marca 2019r. Pismem z 28 lutego 2019r. skarżący przedstawił zarzuty do oceny narażenia zawodowego, a 11 kwietnia 2019r., przekazano je do organu pierwszej instancji. PPIS w W. 25 kwietnia 2019r. przesłał do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dokumentację dotyczącą narażenia zawodowego skarżącego, którą przekazano do jednostki orzeczniczej 10 maja 2019r. Postanowieniem z [...] r. organ II instancji powiadomił stronę o niemożności wydania decyzji w terminie ze względu na oczekiwanie na opinię IMP w L. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 12 sierpnia 2019r. Pismem z 21 czerwca 2019. zwrócono się o informację do IMP w L. z pytaniem czy dostarczony materiał jest wystarczający do wydania opinii. Skarżący 26 czerwca 2019r. przesłał do Wojewódzkiej Stacji Sanitarni-Epidemiologicznej płytę CD obrazująca sposób wykonywania przez niego pracy, a płytę tę przekazano do IMP w L. 9 lipca 2019r. Skarżący pismem z 14 lipca 2019r. ponaglił Wojewódzka Stacje Sanitarno-Epidemiologiczną w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ŚPIS. Postanowieniem z [...] r. Główny Inspektor Sanitarny uznał ponaglenie za bezzasadne. Organ II instancji 12 sierpnia 2019r. ponownie powiadomił stronę o niemożności wydania a terminie decyzji w oczekiwaniu na opinię IMP w L. i wyznaczył nowy termin z 15 października 2019r. ŚPWIS 29 sierpnia 2019r. otrzymał opinię IMP w L., zaś 2 września 2019r. wpłynęła skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący pismem z 6 września 2019r. został powiadomiony w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. A sp. z o.o. w J.18 września zapoznało się z aktami sprawy, zastrzegając sobie termin do ustosunkowania się do 27 września 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a nadto bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto, w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu jej załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do jej załatwienia. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 Kpa zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyrażona w art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw. Stosownie do powołanego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa zbyt długo, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją np. z powodu podejmowania czynności w zbyt długich odstępach czasu, gdy podejmowane czynności mają charakter pozorny lub są zbędne dla końcowego rozstrzygnięcia. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Oceniając badaną sprawę przez pryzmat powołanych wyżej przesłanek, Sąd uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 września 2017r. rozpoznając skargę strony na przewlekłość postępowania skargę te oddalił (sygn. akt IV SAB/Gl 179/17). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek w sprawie ustalenia choroby zawodowej strona złożyła 17 lutego 2012r., a sprawa ta do dnia złożenia skargi nie została zakończona. Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie choroby zawodowej skarżącego sąd administracyjny już orzekał (sygn. akt IV SA/Gl 848/14, IV SA/Gl 1080/15, IV SA/Gl 551/17). W ostatnim z powołanych wyroków Sąd powołał się na art. 153 P.p.s.a. i wskazał na wiążącą ocenę prawną wynikająca z przywołanych powyżej wyroków. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ winien rozważyć czy w sprawie istnieją powody by obalić związek przyczynowy schorzenia skarżącego z wykonywana pracą, a to w oparciu o uzupełniająca opinię IMP w L. Skarżący wskazał, że od daty przesłania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2018r. tj. 22 czerwca 2018r. minął miesiąc do dnia podjęcia pierwszej merytorycznej czynności w sprawie, a zatem już ta okoliczność wskazuje na przewlekłe działanie organu, tym bardziej, że do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie (2.09.2019r.) nie wydano decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał szereg podejmowanych w sprawie czynności, jednakże dokonując ich oceny według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Pomiędzy kolejnymi czynnościami następowały wielodniowe okresy przerwy, co obrazuje już samo zestawienie podejmowanych czynności wskazane w odpowiedzi na skargę. Sam fakt podjęcia pierwszej merytorycznej czynności w sprawie po upływie miesiąca od zwrotu akt sprawy do organu pozwala wskazać na brak odpowiedniej koncentracji czynności. Nie można bowiem uznać wezwania pełnomocnika strony w formie pisemnej o wskazanie czy jego konto bankowe było nadal aktualne w celu zwrotu kosztów postępowania, za czynność zmierzająca do nadania sprawie niezwłocznie biegu. Wskazać również należało na czynności pomiędzy 19 listopada 2018r. kiedy przesłano pismo z IMP w L. do PPIS w W., a 15 stycznia 2019r. kiedy to przesłano materiały żądane przez ten Instytut do organu, który z kolei przesłał je do IMP w L. pismem z 29 stycznia 2019r. Podobnie pod względem rytmiczności podejmowanych czynności należało ocenić dalszy ciąg korespondencji pomiędzy wskazanymi wyżej jednostkami i organami w kolejnych miesiącach. Sądowi z urzędu wiadomo, że IMP w L. jest placówka o zasięgu krajowym, znacznie obciążoną ilością wydawanych opinii, co jednak nie znosi obowiązku czuwania organu nad sprawnym, bez zbędnych przerw tokiem postępowania, a co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w sprawie trwa już od 17 lutego 2012r. i nie zostało jeszcze zakończone. Gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, który je prowadzi i to ten organ obciążają obowiązki w zakresie szybkiego załatwienia sprawy wynikające z art. 12 Kpa. Już po pierwszym wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 848/14 organ miał świadomość, że istnieje konieczność uzyskania uzupełniającego orzeczenia lekarskiego i jaki zakres winno ono obejmować, tzn. że w ocenie Sądu konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na podstawowe pytania w zakresie istnienia pozazawodowej etiologii schorzeń. Zatem to na ŚPWIS jako organie prowadzącym postepowanie, ciążył obowiązek uzyskania takiego orzeczenia lekarskiego (lub orzeczenia uzupełniającego), które zawierałoby wyjaśnienia wszystkich kwestii wskazywanych z przyczynami powstania schorzeń i ich związkiem z wykonywaną pracą. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast – jak wynika z treści uzasadnień do powołanych wyroków WSA - w wyniku kolejnych ponownie przeprowadzonych postępowań, organ odwoławczy wydawał kolejne decyzje, w których pominął dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie etiologii rozpoznanych schorzeń, ich związku z wykonywaną pracą lub też jego braku, co było przyczyną uchylania kolejnych decyzji. Skarżący będąc stroną postępowania zajmował aktywną postawę, co jednak nie może sanować działań profesjonalnego organu orzekającego w sprawie odnośnie braku intensywnych i rytmicznych działań zmierzających do zakończenia trwającego od 17 lutego 2012 r. postępowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2018r. w II instancji, a jednocześnie nie doprowadzając do sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie będą kompletne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, dopuścił się przewlekłości postępowania z uwagi na okres procedowania w sprawie (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wielość wątków, schorzenia współistniejące i konieczność ustalenia ich wpływu na powstanie i rozwój schorzenia Sąd uznał, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego i w tym zakresie nie uznał zarzutów skargi (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wobec powyższego oddalono również skargę w pozostałym zakresie ( art. 149 § 2 P.p.s.a.).