III SAB/Gl 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K. w przedmiocie bezczynności organu w kwestii egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej postanawia: odrzucić skargę. Dnia [...] 2010 r. (data stempla pocztowego) D. J. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K.. W jej motywach podała, iż w dniu [...] r. skierowała do tego organu pismo, w którym domagała się potwierdzenia wpływu wysłanych wcześniej pięciu pism i udzielenia na nie odpowiedzi. Jednak do dnia dzisiejszego poza wydanymi w dniu [...] i [...] 2010 r. postanowieniami oraz jedną odpowiedzią otrzymaną [...] 2009 r. organ ten nadal pozostaje w zwłoce. Jednocześnie kwestionując wymagalność dochodzonej egzekucji wniosła o umorzenie tego postępowania i dokonanie zwrotu niesłusznie zabranych pieniędzy z jej emerytury. Odpowiadając na powyższą skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, jako że w dniu [...] 2010 r. skarżąca otrzymała zbiorczą informację o sposobie załatwienia wszystkich kierowanych do tego organu pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej bądź przepisami innego aktu szczególnego terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Z kolei z treści art. 52 § 1 ustawy wynika, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). W przypadku skargi na bezczynność organu przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) przewidują środek wymuszający, określany jako ponaglenie, który przysługuje do dyrektora izby skarbowej wówczas, gdy sprawa nie została załatwiona przez naczelnika urzędu skarbowego lub do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej (art. 141 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej). Ponaglenie na niezałatwienie sprawy jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym, albowiem przysługuje na bezczynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała formę milczenia. Pomimo pewnych wątpliwości, w piśmiennictwie przyjmuje się, że ponaglenie należy traktować jako środek zaskarżenia (por.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, UNIMEX Wrocław 2003 r., s. 522). Jego konsekwencją jest bowiem konieczność zajęcia przez organ wyższej instancji stanowiska w sprawie bezczynności. W razie uznania ponaglenia za uzasadnione, organ podatkowy wyznacza dodatkowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej). W przypadku zaś, gdy organ uznaje ponaglenie za nieuzasadnione, wówczas winien w formie postanowienia rozstrzygnąć o jego nieuwzględnieniu. Wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (zob. R. Hauser (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 452). Podobne stanowisko w powyższej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2006 r. (sygn. akt I FSK 588/05, LEX nr 193106), zgodnie z którym skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu w postępowaniu podatkowym uzależnione jest od rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, a ponaglenie to winno być załatwione niezwłocznie (art. 139 § 2 Ordynacji podatkowej), nie później jednak niż w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. Ponieważ z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w powyższych przepisach, stąd jej skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy. Uregulowany w art. 141 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej środek prawny w postaci ponaglenia organów administracji publicznej przez organ wyższego stopnia jest bowiem instrumentem koniecznym do zwalczania bezczynności organu, z którego strona musi skorzystać. Dopiero nieskuteczność takiego ponaglenia daje stronie prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, który pozostaje w bezczynności. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest wówczas określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak – brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działalnie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na tzw. milczenie władzy jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W tym stanie sprawy stwierdzić należało, iż skarżąca uchybiła wymogowi określonemu w art. 52 § 1 i § 2 ustawy, co czyni jej skargę przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy. Dlatego też postanowiono orzec jak w sentencji postanowienia.