III SAB/Gl 308/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zrealizowania programu specjalizacji w trybie rezydencji postanawia: odrzucić skargę. M. W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego. Powołał się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: w skrócie jako "p.p.s.a") w związku z przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1287 dalej również w skrócie jako "ustawa o zwodach") Organowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 16r ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie których wojewoda, właściwy ze względu na obszar województwa, na terenie którego wnioskodawca odbywał szkolenie specjalizacyjne, dokonuje weryfikacji formalnej odbycia szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji lekarza, który uzyskał potwierdzenie zrealizowania szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji przez kierownika specjalizacji; 2) art. 16r ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego właściwy wojewoda dokonuje weryfikacji oraz zwraca się, za pomocą SMK, do konsultanta wojewódzkiego w danej dziedzinie medycyny o merytoryczną weryfikację, czy wnioskodawca odbył szkolenie specjalizacyjne zgodnie z programem specjalizacji, w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez lekarza potwierdzenia przez kierownika specjalizacji zrealizowania szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji; 3) art. 16r ust. 6 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego właściwy wojewoda, niezwłocznie po uzyskaniu informacji od konsultanta, potwierdza zakończenie szkolenia specjalizacyjnego, a w przypadku niezrealizowania przez wnioskodawcę programu specjalizacji (konsultant, za pomocą SMK, wskazuje brakujące elementy programu specjalizacji), odmawia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego oraz kieruje do zrealizowania brakującego elementu programu specjalizacji i przedłuża okres szkolenia w trybie pozarezydenckim o czas niezbędny do realizacji tego elementu, uwzględniając okres przerwy wynikającej z procedury weryfikacji realizacji programu specjalizacji; 4) art. 16r ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego właściwy wojewoda zawiadamia wnioskodawcę o zakończeniu specjalizacji lub konieczności jej uzupełnienia, za pomocą SMK jak również na piśmie; 5) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie jako "k.p.a."), który formułuje generalną zasadę prawa administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl której postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, w zw. z art. 16r ust. 8 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego w przypadku odmowy potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego właściwy wojewoda daje wnioskodawcy (specjalizantowi), w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia o zakończeniu specjalizacji lub konieczności jej dokończenia, możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia; 6) art. 16r ust. 11 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego wojewoda właściwy ze względu na obszar województwa, na terenie którego wnioskodawca odbywał szkolenie specjalizacyjne, pozwala lekarzowi, który zakończył szkolenie specjalizacyjne i uzyskał potwierdzenie zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, albo uzyskał inną decyzję, zachować prawo do udzielania samodzielnie świadczeń zdrowotnych po uzyskaniu pisemnej pozytywnej opinii kierownika specjalizacji lub kierownika stażu i doskonalenia zawodowego w okresie 5 lat od dnia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego albo od dnia wydania takiej decyzji; 7) art. 16t ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego lekarz może przystąpić do PES w okresie 5 lat od dnia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, albo od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 7 albo 9 ww. ustawy; 8) art. 7a k.p.a., w zakresie, w jakim organy mają wątpliwości w sprawie co do treści normy prawnej, rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 9) art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 10) art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie; 11) art. 12 k.p.a. w zakresie, w jakim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do załatwienia potwierdzenia zaliczenia Elektronicznej Karty Specjalizacji na platformie SMK (Systemu Monitorowania Kształcenia) oraz podjęcia czynności skutkujących umożliwieniem specjalizantowi przystąpienia do PES i uzyskania tytułu specjalisty ortodonty; 2) stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie zaliczenia Elektronicznej Karty Specjalizacji w SMK; 3) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Śląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Wojewodzie Śląskiemu grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5) przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 40.000,00 zł; 6) zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych; 7) alternatywnie - o zatwierdzenie Elektronicznej Karty Specjalizacji. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 lub 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Skarżącego na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda stwierdził, że jego udział w kształceniu specjalizacyjnym lekarza i lekarza dentysty, w zakresie objętym skargą, sprowadza się do działań pośredniczących między poszczególnymi uczestnikami tego procesu. Powołany w skardze przepis art. 16r ust. 1 i ust. 2 pkt 1 obliguje wojewodę do formalnego zweryfikowania odbycia szkolenia specjalizacyjnego przez lekarza, który uzyskał potwierdzenie zrealizowania szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji przez kierownika specjalizacji. Czynności tej Wojewoda nie mógł wykonać, ponieważ Skarżący nie uzyskał potwierdzenia zrealizowania szkolenia od swego kierownika specjalizacji, przy czym jedyną formą uzyskania potwierdzenia jest forma elektroniczna w SMK (konto w Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych). Wojewoda nie prowadzi nadzoru nad realizacją szkolenia specjalizacyjnego lekarzy, ani lekarzy dentystów; ustawa o zawodach lekarza nie nakłada na niego takiego zadania ani nie daje mu takich kompetencji. Konsekwentnie Wojewoda nie mógł zwrócić się w trybie art. 16r ust. 3 ustawy do konsultanta wojewódzkiego o merytoryczną weryfikację szkolenia specjalizacyjnego, ponieważ może to zrobić dopiero po uzyskaniu przez lekarza potwierdzenia przez kierownika specjalizacji zrealizowania szkolenia zgodnie z programem specjalizacji. Podobnie rzecz ma się z czynnościami, o których mowa w art. 16r ust. 6 i ust. 7 ustawy, czyli potwierdzeniem za pomocą SMK zakończenia specjalizacji bądź odmową potwierdzenia zakończenia specjalizacji, co wojewoda może uczynić po uzyskaniu informacji od konsultanta wojewódzkiego o pozytywnej merytorycznej weryfikacji odbycia szkolenia specjalizacyjnego lub o niezrealizowaniu programu specjalizacji, co nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutów związanych z przepisami art. 16r ust. 11 oraz 16t ust. 5 Wojewoda stwierdził, że przepisy te nie dotyczą jego kompetencji ani nie nakładają na niego obowiązku określonego działania. Odpowiadając z kolei na zarzuty skargi związane naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 15, art. 7 i art. 8 Wojewoda podniósł, że postępowanie specjalizacyjne nie toczy się według jednolitych norm zawartych w k.p.a. Postępowanie to uregulowane jest przepisami ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2023 r. poz. 975). Wcześniej obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2020r. poz. 1566). Powołane w skardze przepisy k.p.a. dotyczą sytuacji, w której w wyniku postępowania regulowanego kodeksem dochodzi do rozstrzygnięcia w formie decyzji, tak więc te zarzuty skargi nie mogą odnosić się do Wojewody, który nie wydał w postępowaniu specjalizacyjnym decyzji ani innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga inicjująca postępowanie sądowo-administracyjne została wniesiona na bazie postępowania o uzyskanie przez Skarżącego tytułu specjalisty ortodonty. Zdaniem Skarżącego, w postępowaniu tym Wojewoda nie wykonuje wskazanych w skardze czynności określonych przepisami ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, stąd jego skarga na bezczynność Wojewody oparta na przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga ta podlega jednak odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Zasady i warunki wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, w tym uzyskanie tytułu specjalisty, uregulowane zostało przepisami ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Ustawa ta jest szczególnym aktem prawnym regulującym status prawny lekarzy i lekarzy dentystów, co wynika z jej art. 1. Ustawa określa zasady i warunki wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty. Rozdział 3 ustawy zatytułowany Ustawiczny rozwój zawodowy zawiera przepisy regulujące tryb uzyskania tytułu specjalisty. Tryb ten kończy się egzaminem specjalizacyjnym. Zgodnie z przepisem 16w ustawy Wynik PES (Państwowy Egzamin Specjalizacyjny) nie stanowi decyzji w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi gdyż wskazuje, że proces uzyskania specjalizacji nie kończy się rozstrzygnięciem administracyjnym, a zatem nie poprzedza go postępowanie administracyjne. W postanowieniu z 17 września 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1336/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ani wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów nie przewidują przeprowadzenia procesu specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego, które zakończone zostanie rozstrzygnięciem administracyjnym. Ustawa ta jest obszernym aktem regulującym zasady wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, w tym kwestie proceduralne, określające tryb dochodzenia do konkretnych rozstrzygnięć. Tam, gdzie ustawa przewiduje zastosowanie przepisów k.p.a. i wydanie decyzji wyraźnie o tym stanowi. Tak jest, dla przykładu, w art. 7 ustawy. W kilku jego jednostkach redakcyjnych przewidziano rozstrzygnięcie poszczególnych kwestii w drodze decyzji administracyjnych. W rozdziale dotyczącym ustawicznego kształcenia zawodowego, a więc trybu dochodzenia do tytułu specjalisty, wydanie decyzji administracyjnej nie zostało przewidziane. Mało tego, ustawodawca zastrzegł, że proces dochodzenia do tytułu specjalisty nie kończy się decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Bez względu na to, przed jakim organem, czy z pkt 1, czy 2 prowadzone jest na jego poszczególnych etapach postępowanie specjalizacyjne, nie jest to postępowanie rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie jest postępowaniem administracyjnym, którego istota polega właśnie na tym, że prowadzi ono do załatwienia sprawy leżącej w kompetencji organu administracji publicznej, w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia tego organu. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo-administracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej może dotyczyć tylko tych czynności (bezczynności, przewlekłości postepowania), które organ podejmuje w ramach postępowania administracyjnego. Ponieważ postępowanie w przedmiocie uzyskania specjalizacji lekarskiej nie jest postępowaniem administracyjnym, to nie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Z tego względu Sąd odrzucił skargę z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 tej ustawy Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wniosek Wojewody o zasądzenie na jego rzecz od Skarżącego kosztów postępowania sądowego jest bezprzedmiotowy, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z przepisem art. 200 tej ustawy istniej możliwość zasądzenie kosztów postępowania sądowego tylko w jednym kierunku, w przypadku uwzględnienia skargi od organu na rzecz skarżącego.