III SAB/Gl 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego oddala skargę. Pismem z [...] roku Prokurator Rejonowy w J. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia D. R. kary pieniężnej w sytuacji wprowadzania przez stronę do obrotu środków zastępczych w trybie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii znak [...]. Do wniosku załączono odpisy materiałów postępowania karnego przeprowadzonego przeciwko D. R. (dalej określanemu jako strona), a w tym prawomocny wyrok skazujący Sądu Okręgowego w G.. Pismem z dnia [...] roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny W. w trybie art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej określanego skrótem K.p.a.) zawiadomił prokuratora o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o uprawnieniach procesowych. Jednocześnie w tym samym dniu wysłał zawiadomienie do strony pisma, a także wezwanie do złożenia wyjaśnień - na adres wskazany przez Prokuratora. Pisma do strony były awizowane i wróciły z adnotacją, że adresata nie zastano. W dniu [...] r. ponownie skierowano do strony pisma na ten sam adres - wezwanie do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Także te pisma wróciły z adnotacją, że adresata nie zastano. W dniu [...] r. wystosowano po raz trzeci pisma do strony - wezwanie do złożenia wyjaśnień, oraz zawiadomienie o wszczęciu kierując je na adres w P., tj. adres Ośrodka "A", w którym strona miała przebywać na leczeniu. Także te pisma zwrócono organowi z adnotacją o awizie i wyprowadzeniu się adresata. W dniu [...] r. organ wystąpił do Urzędu Miasta J. wnosząc o podanie adresu strony. W odpowiedzi informację o braku danych. W dniu [...] r. organ wystąpił więc o wskazanie adresu strony do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. W odpowiedzi z [...] r. wskazano, że brak jest danych co do zameldowania strony na pobyt stały a także czasowy na terenie Polski. Mając powyższe na uwadze w dniu [...] r. organ powiadomił Prokuraturę o braku możliwości wszczęcia postępowania co do nałożenia kary pieniężnej ze względu na niemożność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także wezwań do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie zwrócono się do prokuratury z prośbą o pomoc w ustaleniu miejsca pobytu p. R.. W odpowiedzi pismem z [...] roku prokurator, korzystając z posiadanych uprawnień procesowych, wniósł o prowadzenie postępowania pod nieobecność strony, po uprzednim wyznaczeniu dla niej kuratora dla osoby nieobecnej przez sąd. W odpowiedzi pismem z [...] roku organ poinformował iż wszczęcie postępowania wobec strony było niemożliwe ze względu na brak możliwości ustalenia miejsca jej pobytu. Zakwestionował celowość wyznaczenia kuratora, w szczególności wobec braku chętnych do tej funkcji z grona pracowników organu. Jednocześnie organ wskazał, iż mogłoby dojść do obciążenia organu przez sąd kosztami z tytułu wynagrodzenia kuratora, co prowadziłoby do wygenerowania nieściągalnej wierzytelności wobec strony. Pismem z [...] roku organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko podsumowując, iż ponoszenie dodatkowych kosztów mogłoby zostać ocenione jako niegospodarne. W skardze Prokurator Rejonowy w J. zarzucił Państwowemu Powiatowe Inspektorowi Sanitarnemu w W. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej w trybie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w sytuacji wprowadzania przez nią do obrotu środków zastępczych w trybie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zainicjowanego wnioskiem prokuratora z [...] roku. W konsekwencji wniósł o: 1. zobowiązanie organu do ukończenia postępowania administracyjnego w terminie do dnia [...] roku, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa oraz 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Uzasadniając skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślił, ze organ administracji publicznej jest związany wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym sensie, że z dniem doręczenia wniosku organ administracji publicznej podejmuje czynności powodujące wszczęcie postępowania z urzędu niezależnie od tego, czy w świetle przepisów szczególnych postępowanie wszczyna się z urzędu, czy też na wniosek strony. (...) Przesłanką żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora jest istnienie stanu niezgodnego z prawem. Ocena, czy taki stan istnieje, należy do prokuratora i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie prowadzi on w sposób przewlekły postępowania administracyjnego. Podjął starania o doręczenie stronie zawiadomienia oraz wezwania. ustalono, że strona nie posiada meldunku na terenie kraju, gdyż prawdopodobnie przebywa za granicą. W jego ocenie ustanowienie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej kuratora spośród pracowników organu, który miałby wymierzyć karę naruszałoby interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Prokurator wniósł do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.. Zatem na wstępie należy wyjaśnić, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide n.p. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Ponadto w piśmiennictwie zwraca się uwagę również na to, że celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidulanych było zdyscyplinowanie organów administracji w celu nadawania sprawnego biegu sprawom, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 5 (38)/2011 r., s. 48). Zważywszy na przedmiot skargi wskazania wymaga, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje organom podatkowym załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35. ). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 § 1 i 2 organ obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać również należy na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie tym przepisem organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. Analizując przebieg postępowania nie można zarzucić organowi opieszałości w podejmowaniu działań zmierzających do ustalenia adresu strony. Bez opieszałości ponawiał wezwania, także na nowy adres. Zaś po zwrocie kolejnej korespondencji z adnotacją o wyprowadzeniu się adresata podjął próbę ustalenia meldunku strony na terenie Polski. Jednak po otrzymaniu informacji o tym, że strona na terenie kraju nie jest zameldowana, być może nawet przebywa za granicą organ nie podjął już żadnych nowych czynności zmierzających do wszczętego na wniosek prokuratora postępowania. W szczególności nie wystąpił do sądu powszechnego w trybie art. 34 K.p.a. o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Wręcz odmówił prokuratorowi skorzystania z tej instytucji procesowej. Argument o możliwych trudnościach z wyegzekwowanie ewentualnego wynagrodzenia kuratora Zaznaczyć także należy, że korespondencja zwracana po uprzednim jej awizowaniu z adnotacją o nieodebraniu jej przez adresata nie mogła być uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 § 2-4 K.p.a. Bowiem na dowodach doręczenia czy kopertach brak informacji o miejscu i terminie drugiego awiza (k. 5 i 7 akt administracyjnych). Skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur, w szczególności dotyczy to czytelnego wypełnienia przez doręczającego pracownika poczty, względnie przez osobę o jakiej mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela. Zwrócona do organu korespondencja nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę organ, wbrew żądaniu i argumentacji skarżącego prokuratora nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jego brak dalszych działań mógłby wskazywać na bezczynność. Jednak skarżący nie wniósł skargi na bezczynność organu. Skoro ustawodawca wyraźnie rozróżnił te dwie instytucje, to sąd nie może za skarżącego podejmować decyzji o kształcie zgłoszonego żądania. Tym bardziej, że inne są przesłanki stwierdzania przewlekłości, a inne bezczynności. Wobec powyższego skargę, jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono.