III SAB/Gl 31/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie braku przeprowadzenia kontroli wykonywania i przeprowadzania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy w kwocie [...] ([...]) złotych. Pismem z 16 grudnia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...]. Argumentując zasadność skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że pismem z dnia 29 października 2021 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonywania i przeprowadzania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych, w trybie art. 15i ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r. poz. 955 ze zm., dalej: ustawa o broni), w szczególności negatywnego orzeczenia lekarskiego z [...] r. nr [...], wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K.. Wskazał, że kwestionowane orzeczenie lekarskie było wydane na podstawie badania lekarskiego wykonanego w sposób wadliwy i pobieżny. Lekarz nie zadawał zbyt wielu pytań, wypełniając dokumentację w sposób dowolny, tak jakby zgodnie z otrzymanymi wcześniej instrukcjami. Nadto wydane orzeczenie stoi w sprzeczności z pozytywnymi orzeczeniami lekarskimi, w tym psychologicznymi z [...] r. i [...] r. Pomimo wskazanych uchybień uzasadniających konieczność powtórzenia badania przez innego lekarza, zgodnie z zasadami sztuki lekarskiej organ administracji pismem z 16 listopada 2021 r. odmówił przeprowadzenia kontroli tym samym dopuszczając się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na jej niedopuszczalność. Zdaniem organu administracji będące przedmiotem skargi pismo z dnia 16 listopada 2021 r. nie może być kwalifikowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym kontekście organ administracji podkreślił, że działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, które cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Element charakterystycznym dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element władztwa administracyjnego, a pismo z 16 listopada 2021 r. odmawiające przeprowadzenia kontroli orzeczenia lekarskiego nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, to tym samym skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność organu administracji w zakresie braku przeprowadzenia kontroli wykonywania i przeprowadzania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych w tym zakresie orzeczeń, a w szczególności negatywnego orzeczenia lekarskiego z [...] r. nr [...] wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. w sprawie pozwolenia na broń. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że procedurę wydawania i zaskarżania orzeczeń lekarskich i psychologicznych sporządzanych dla potrzeb postępowania o wydanie pozwolenia na broń lub amunicję, jak też zasady kontroli wykonywania i dokumentowania tych badań regulują przepisy zawarte w art. 15a-15l ustawy o broni. Badanie lekarskie osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przeprowadza upoważniony lekarz o odpowiednich kwalifikacjach (art. 15b ustawy o broni), który wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników badań, o których mowa w art. 15a ust. 2 (art. 15f ustawy o broni). Natomiast badanie psychologiczne przeprowadza upoważniony psycholog o odpowiednich kwalifikacjach (art. 15c ustawy o broni), który wydaje orzeczenie psychologiczne na podstawie wyników badań, o których mowa w art. 15a ust. 3 lub 4 ustawy o broni. Od wskazanych orzeczeń przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie, które może złożyć osoba ubiegająca się o pozwolenie jak też komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 1 i 2 tejże ustawy). Odwołanie wraz z jego uzasadnieniem wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie, do jednego z podmiotów odwoławczych, którymi są m.in. wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (art. 15h ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Lekarz lub psycholog, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je wraz z dokumentacją badań do podmiotu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 15h ust. 4 cytowanej ustawy). Badanie w trybie odwołania przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (art.15h ust. 5 powołanej ustawy). Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (art.15h ust. 7 ustawy o broni). Należy zauważyć, że przedstawione powyżej przepisy ustawy o broni i amunicji stanowią jedyną regulację dotyczącą wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych w sprawach osób ubiegających się o pozwolenie na broń. Ponadto regulacja ta nie zawiera norm odsyłających do odpowiedniego stosowania innych ustaw, w tym ustaw procesowych jak k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że jest to regulacja kompletna oraz odrębna od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Odrębność tej procedury jest uzasadniona, zważywszy że dotyczy wydawania orzeczeń lekarskich a nie indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych. Istnieją zatem podstawy do potraktowania tej regulacji jako kompletnej, odrębnej i specyficznej w stosunku do regulacji k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1943/13 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 75/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzeczenie lekarskie i psychologiczne wydane w postępowaniu odwoławczym mają wiążący charakter (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2966/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1381/12). Tym samym, ostateczne orzeczenia lekarskie, czy psychologiczne nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/17, CBOSA). Orzeczenia tego typu są niepodważalne i wiążące. Dokumentacja badań, na podstawie których lekarz lub psycholog wydał swoje orzeczenie, pozostaje w dyspozycji tych orzeczników i stosownie do art.15i ustawy o broni podlega - podobnie jak ich praca - kontroli i nadzorowi właściwego wojewody. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że orzeczenia lekarskie i psychologiczne wydane w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na broń palną wyłączone są spod kognicji sądów administracyjnych na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Kontroli sądu administracyjnego nie podlega również, uregulowane w art. 15i ustawy o broni, postępowanie kontrolne przeprowadzane przez wojewodę w zakresie wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych. Jak słusznie zauważył organ administracji nie jest to bowiem postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sporządzony przez osoby upoważnione z przeprowadzonych czynności kontrolnych "protokół" nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 283/17, CBOSA). Również sam ustawodawca nie wskazał w jakich sytuacjach bądź na wniosek jakiego podmiotu wojewoda zobligowany jest do przeprowadzenia ww. kontroli. Nadto nawet w razie uruchomienia procedury kontrolnej, wydany na podstawie ustaleń kontroli protokół kontroli, nie dotyczy sfery osobistych uprawnień lub obowiązków skarżącego. Sporządzony z przeprowadzonej kontroli protokół kontrolny zawiera m.in. opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski osób upoważnionych (art. 15 j ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o broni i amunicji). Ustalenia kontroli mogą być podstawą sformułowania przez wojewodę w wystąpieniu pokontrolnym zaleceń pokontrolnych, nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednak obowiązek ten adresowany jest wyłącznie do lekarza upoważnionego lub psychologa upoważnionego, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu (art. 15 j ust. 7 ustawy o broni i amunicji). W niniejszej sprawie, wobec prawidłowości procedury wydania zakwestionowanego orzeczenia lekarskiego, organ administracji nie znalazł podstaw do przeprowadzenia kontroli we wnioskowanym zakresie, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezczynność Wojewody [...], polegająca na braku przeprowadzenia kontroli wykonywania i przeprowadzania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych, nie mieści się w zakresie spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne i dlatego skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.