III SAB/Gl 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na przewlekłość postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1) stwierdza przewlekłość postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje właściwy organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; 4) oddala wniosek w pozostałym zakresie. Pismem z 19 grudnia 2018 r., skarżący D.P. złożył – za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w D. – skargę na przewlekłość tego organu w załatwieniu jego wniosku z 15 listopada 2018 r. (wpływ do organu nastąpił 16 listopada 2018r.) w przedmiocie wypłaty różnicy w wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że organ rażąco zaniżył wypłacony mu ekwiwalent za urlop niewykorzystany w czasie czynnej służby w Policji. W jego ocenie organ, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zobowiązany był, po skutecznym złożeniu wniosku prawidłowo naliczyć i wypłacić mu dopłatę do uprzednio wypłaconego ekwiwalentu, gdyż był on zaniżony. Zakwestionował też sposób działania organu w załatwieniu jego wniosku. Podniósł, że wniosek wszczął skutecznie postępowanie administracyjne, które winno być zakończone decyzją administracyjną, co jednak nie nastąpiło. W skardze wniósł o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku w trybie decyzji administracyjnej, - stwierdzenie niezasadnej przewlekłości w tej sprawie, - przyznanie od organu kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z 15 listopada 2018 r., data wpływu do organu: 16 listopada 2018r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w D. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami ustawowymi. Motywując jego zasadność podniósł, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) art. 115a ustawy o Policji, będący podstawą obliczenia i wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W jego przypdku po zwolnieniu go ze służby, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, co oznacza, że za każdy dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusz Policji otrzymał ok. 73% dziennego uposażenia i jest to mniej, niż w analogicznych sytuacjach otrzymywali funkcjonariusze Służby Więziennej czy żołnierze zawodowi. Pismem z 30 listopada 2018 r., wnioskodawca został poinformowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, że nie ma podstaw do realizacji jego wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń. Równocześnie Komendant wskazał, że uchylenie decyzji zgodnie z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Na zakończenie pouczył skarżącego, że o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop może biegać się "na drodze powództwa sądowego". Wnioskodawca z kolei 17 grudnia 2018 r. złożył do Komendanta Miejskiego Policji dwa pisma. W pierwszym z nich, określonym jako "wniosek" skarżący przedstawił stanowisko, że wypłata ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno – technicznej, natomiast odmowa wypłaty winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Nadto rozstrzygając sprawę organ nie jest związany wnioskiem strony i powinien rozważyć możliwość jej załatwienia w sposób najpełniej uwzględniający słuszny interes strony, a jeśli istnieją co do tego wątpliwości, winien wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie żądania. Drugim pismem było ponaglenie kierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji, wniesione na podstawie art. 37 K.p.a., w związku z niezałatwieniem jego wniosku, co – zdaniem strony – uzasadnia zarzucenie organowi stanu przewlekłości. W nawiązaniu do tego ponaglenia, pismem z 1 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował stronę, że w pisemnej odpowiedzi na jej wniosek organ wskazał, że odmówiono jej wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby z uwagi na przedawnienie roszczeń, a zatem – jak zaznaczył – nie pozostawał w zwłoce z udzieleniem odpowiedzi. Nadto podał, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest wniesienie odwołania, albowiem nie wydano w niej decyzji, a naliczenie wysokości ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną. Podkreślił także, że przywoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. (sygn. akt K 7/15) tworzy nowy stan prawny, jak określił: "od chwili wejścia wyroku - publikacji". Na zakończenie wyjaśnił, że organ pismem z 30 listopada 2018r. udzielił informacji w zakresie objętym wnioskiem, a zatem nie pozostawał bezczynny. W tych okolicznościach strona, jak wskazano na wstępie, wniosła skargę do tut. Sądu na przewlekłość w działaniu organu. W piśmie z 17 stycznia 2019r. przekazanym wraz ze skargą do tut. Sądu, Komendant Miejski Policji przedstawił stan faktyczny sprawy. Podniósł też, że naliczanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop policjantów należy do Komendanta Wojewódzkiego Policji, a on nie posiada takich kompetencji. Dlatego wnioski w tym przedmiocie winny być kierowane bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego. Nadto w kierowanym do Sądu piśmie z 31 stycznia 2019r. Komendant Miejski Policji ponownie wskazał, że nie posiada uprawnień do załatwiania spraw dot. wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, dlatego zarówno wniosek, jak i ponaglenie zostały niezwłocznie przekazane do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji jako płatnika należności. Wyjaśnił także, że Komenda Miejska Policji jest jednostką organizacyjną Policji podlegającą Komendzie Wojewódzkiej i nie jest odrębną jednostką budżetową. Dysponentem środków budżetowych, który prowadzi obsługę finansowo-księgową jednostki, płatnikiem obowiązanym do opłacania składek ZUS i podatnikiem jest Komenda Wojewódzka Policji na podstawie zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z 28 września 2007r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji ze zm. Stwierdził, że on sam nie posiada dokumentacji w przedmiotowej sprawie, a wszystkie pisma przekazywane były do Komendy Wojewódzkiej Policji właściwej do rozpatrzenia zawartych w nich wniosków. Stanowisko to podtrzymał także w piśmie z 20 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi. Rozpoznając skargę strony na przewlekłość postępowania w przedmiocie ekwiwalentu za urlop Sąd stwierdza, że sposób procedowania organów nie tylko wyczerpuje znamiona przewlekłości, ale narusza także inne przepisy K.p.a. Komendant Miejski Policji podnosi swoją niewłaściwość do rozpoznania wniosku strony. Zauważyć jednak należy, że zarzut ten sformułował dopiero na etapie postępowania sądowego. Nadto, stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, organ niezwłocznie przekazuje podanie organowi właściwemu informując o tym wnoszącego podanie. Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski co prawda przekazał wniosek strony Komendantowi Wojewódzkiemu, którego uważał za właściwego do jego rozpoznania, tym niemniej z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został o tym poinformowany, co wskazuje na naruszenie przez Komendanta Miejskiego art. 65 § 1 K.p.a. Odnośnie tej kwestii zauważyć należy, że Komendant Miejski powołuje się na zarządzenie Komendanta Głównego, które rzekomo wskazuje Komendanta Wojewódzkiego jako właściwego w przedmiotowej kategorii spraw. Tym niemniej zauważyć należy, że jest to akt wewnętrzny, nienależący do konstytucyjnych źródeł prawa, jakimi zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, również akty prawa miejscowego. Wobec powyższego akt taki nie może wywierać skutków wobec osób trzecich, niejako "na zewnątrz", czyli m.in. w odniesieniu do byłego funkcjonariusza, a jedynie w strukturach wewnętrznych Policji, podległych Komendantowi Głównemu. Dlatego skarżący – niezależnie od tego, że skierował swój wniosek do organu, jak się później okazało, niewłaściwego – miał prawo oczekiwać jego rozpatrzenia zgodnie z przepisami K.p.a. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek strony o wypłatę ekwiwalentu Policja jako służba państwowa otrzymała 16 listopada 2018r. Po tej dacie organy podejmowały czynności w sprawie i korespondowały ze stroną w przedmiocie zgłoszonego żądania, tym niemniej czynności te należy uznać za nie prowadzące do załatwienia sprawy skoro mimo tych działań finalnie nie została ona załatwiona. Wskazuje to, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było konieczne załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku. Nadto stwierdzić należy, że zasadne jest stanowisko strony co do tego, że o ile przyznanie uprawnienia może nastąpić w trybie czynności materialno – technicznej, o tyle odmowa jego przyznania winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, aby strona miała możliwość poddania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnie także sądowej. Dlatego nie można uznać, że pismo Komendanta Wojewódzkiego z 31 listopada 2018r. podnoszące zarzut przedawnienia i kierujące skarżącego na drogę sądową stanowi załatwienie wniosku strony. Z uwagi na powyższe, zasadnym było zobowiązanie organu Policji, który jest właściwy w sprawie do jej załatwienia – pozytywnie lub negatywnie dla skarżącego, a więc w trybie czynności materialno – technicznej bądź w trybie decyzji administracyjnej - w terminie 30 dni, o czym Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę kwestię właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji, uregulowaną obowiązującym organy zarządzeniem Komendanta Głównego – stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt, że skarżący skierował wniosek do Komendanta Miejskiego w sytuacji, gdy nie posiada on stosownej dokumentacji ani kompetencji do jego rozpatrzenia, zaś organ który ją posiada nie stał się adresatem wniosku stanowi obiektywną trudność po stronie organów Policji, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia grzywny, czy przyznania sumy pieniężnej dla skarżącego. W ocenie Sądu nie było także przesłanek do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdził. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego (o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku), a przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie jest zasadne, zatem skarga w zakresie tego ostatniego wniosku podlegała oddaleniu w pkt. 4 wyroku. Rozpoznając wniosek o wypłatę ekwiwalentu, organy Policji zastosują się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.