III SAB/Gl 371/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 marca 2024 r. G. sp. z o.o. w K. (dalej: strona skarżąca lub skarżąca Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji) w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi, obywatelowi Indii – H. S. zezwolenia na pracę na okres od 19 lutego 2024 r. do 18 sierpnia 2025 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy, 2. przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie, 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 19 stycznia 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie wskazanemu cudzoziemcowi zezwolenia na pracę. Od tego dnia organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, o planowanym terminie rozpoznania wniosku i o przyczynie zwłoki, co uzasadnia stwierdzenie jego bezczynności. Ponieważ przyczyny zwłoki leżą wyłącznie po stronie organu, zasadne jest stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażący. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie są bowiem przyczynami niezależnymi od organu. W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, pełnomocnik skarżącej argumentował, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek strony zawierał braki, dlatego też 26 marca 2024 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano stronę skarżącą do ich uzupełnienia. Korekta wniosku elektronicznego wpłynęła do Wojewody 28 marca 2024 r., a 12 kwietnia 2024 r. zostało wydane zezwolenie na pracę dla cudzoziemca, które pełnomocnik skarżącego odebrał 15 kwietnia 2024 r. Ponadto w sprawie nie zostało złożone ponaglenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji podniósł, że wobec stałego wzrostu liczby składanych wniosków, realne terminy rozpatrywania spraw ulegają znacznemu wydłużeniu. Dodał, że w 2023 r. wpłynęło do urzędu 26 282 wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców na terytorium RP, a prowadzeniem postępowań zajmuje się aktualnie zaledwie 10 osób. Każda z tych osób otrzymuje miesięcznie ok. 250 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców i ok. 200-300 uchyleń zezwoleń na pracę. Ze względu na gwałtowny wzrost wniosków przypadających na jednego pracownika, jak również na reorganizację pracy oddziału, zwiększył się zakres obowiązków, jakie pracownicy tego oddziału muszą wykonać. Zatem nie są oni w stanie podjąć wszystkich czynności zgodnie z terminami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego, o czym strony są informowane w momencie składania wniosków o wydanie zezwoleń na pracę. Pracownicy Urzędu, rozpatrując wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców na terytorium RP, sumiennie wywiązują się ze swoich obowiązków i nie ulegają presji ze strony podmiotów, które wnioskują o przyspieszenie prowadzenia postępowania i szybsze wydanie decyzji w sprawie, tj. poza kolejnością. Każdy z pracowników kieruje się wysoką postawą moralną, dzięki czemu wnioski rozpatrywane są zgodnie z datą jego wpływu, a nie zewnętrznym naciskiem ze strony wnioskującego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu Wojewody, że skarżąca przed złożeniem skargi nie wniosła ponaglenia, Sąd stwierdza, że jest on chybiony, gdyż zgodnie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Skarga jest zatem dopuszczalna. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2257/22, opubl. w CBOSA). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, opubl. w CBOSA). Wyjaśnić także należy, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi. Oznacza to, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, opubl. w CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19 - opubl. w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość to prawne konsekwencje są takie same. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje zatem tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2021 r. II OSK 1422/21, opubl. w CBOSA). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt administracyjnych wynika, że od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi do Sądu, tj. do 19 marca 2024 r. organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Decyzja o zezwoleniu na pracę została wydana dopiero 12 kwietnia 2024 r. Skoro do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie podjął żadnych czynności w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Wojewoda przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej Spółki, stąd postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienie wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku strony skarżącej (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu, należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21). Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej jak również znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, wskazał, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - opubl. w CBOSA). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę opisane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność Wojewody była nacechowana złą wolą organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (nie później niż w ciągu miesiąca) pomimo tego że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności ich dotyczących, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Odnosząc się do wniosku dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do ich zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę w pozostałym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł według norm przepisanych (pkt 4 sentencji wyroku).