III SAB/Gl 38/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 21 września 2021 r. 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia 29 października 2021 r. R. S. (dalej jako skarżący), przebywający w Zakładzie Karnym w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu w C. (dalej jako organ, Dyrektor Zakładu) w związku z jego wnioskiem z dnia 21 września 2021 r. o wydanie zaświadczenia w czterech egzemplarzach potwierdzającego "stan faktyczny wynikający ze złożonych wcześniej dokumentów" wnosząc o odpowiedź na następujące pytania: 1. Czy składałem prośbę o umożliwienie mi wykonania kopii akt sądowych SO w K. [...] przesłanych w tym celu do ZK; 2. Czy Sąd Okręgowy w K. przesyłając akta wyraził zgodę na wykonanie fotokopii; 3. Czy umożliwiono mi wykonanie kopii w/w akt sądowych; 4. Jaki powód wskazałem jako konieczny do wykonania kopii akt – do czego kopie akt były mi niezbędne. We wniosku tym skarżący wskazał, że zaświadczenie, o które ubiega się jest mu niezbędne do złożenia skargi do ETPC w Strasburgu oraz pozwu cywilnego do Sądu Okręgowego w K. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że nie otrzymał zaświadczenia, lecz wyłącznie pismo z dnia 27 września 2021 r. [...]. Wskazał również, że wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia, tj. wystąpił z uprzednim ponagleniem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiotem skargi nie jest wskazywana przez skarżącego bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia tylko sposób załatwienia tej sprawy w oparciu o regulację szczególną, jaką jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647, dalej jako rozporządzenie). Powołując się na stanowisko wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4454/21 i z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4453/21 oraz WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 203/20 wskazano, że skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego co do załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń co nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Jednocześnie organ zanegował fakt jakoby skarżący składając wniosek wykazał interes prawny. Zwrócił również uwagę, że skarżący nie tyle wnosi o urzędowe poświadczenie określonego stanu faktycznego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu a bardziej wymaga odtworzenia spornego stanu faktycznego będącego także przedmiotem składanych przez niego uprzednio skarg na podstawie unormowań Kodeksu karnego wykonawczego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że na złożony wniosek skarżący otrzymał w ustawowym terminie odpowiedź, która w ocenie organu, potwierdzała w pełnym zakresie wszystkie okoliczności faktyczne, o których poświadczenie skarżący wnosił. Organ zwrócił uwagę że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, w jakim wymaganiom formalnym powinno odpowiadać zaświadczenie. W powołaniu na komentarz do regulacji art. 217 k.p.a. podał jakie minimalne wymogi formalne powinno mieć zaświadczenie, akcentując, że udzielona w sprawie odpowiedź organu wymogi te wypełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).. W myśl z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 21 września 2021 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia w czterech egzemplarzach potwierdzającego "stan faktyczny wynikający ze złożonych wcześniej dokumentów" wnosząc o odpowiedź na następujące pytania: 1. Czy składałem prośbę o umożliwienie mi wykonania kopii akt sądowych SO w K. [...] [...] przesłanych w tym celu do ZK; 2. Czy Sąd Okręgowy w K. przesyłając akta wyraził zgodę na wykonanie fotokopii; 3. Czy umożliwiono mi wykonanie kopii w/w akt sądowych; 4. Jaki powód wskazałem jako konieczny do wykonania kopii akt – do czego kopie akt były mi niezbędne. We wniosku tym wskazał, że zaświadczenie, o które ubiega się jest mu niezbędne do złożenia skargi do ETPC w Strasburgu oraz pozwu cywilnego do Sądu Okręgowego w K. W ocenie Sądu treść ww. wniosku, wbrew poglądowi organu, dotyczy sfery faktów, a nie działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (działalności organu). Wniosek ten odnosi się do potwierdzenia faktu dokonania przez skarżącego określonej czynności, brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa skarga odnosi się jedynie - jak wskazał Dyrektor Zakładu Karnego - do sposobu wykonywania czynności przez Zakład Karny w C., jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń - postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można zatem przyjąć, że skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego. Zdaniem Sądu skarżący wniosku wyartykułował to, czego żąda, a mianowicie wniósł o wydanie zaświadczenia. Nie ulegało też wątpliwości Sądu, że pismo skarżącego winno podlegać ocenie przez pryzmat przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy - obiektywnie rzecz ujmując - organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/19). Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący podał, że jego uzyskanie jest niezbędne celem złożenia skargi do ETPC w Strasburgu oraz pozwu cywilnego do sądu okręgowego. Oznacza to, że wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Nie może bowiem budzić wątpliwości przysługujące każdemu obywatelowi wynikające z art. 45 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) prawo do sądu. Skoro zatem skarżącemu potrzebne jest zaświadczenie celem wystąpienia z żądaniem znajdującym oparcie w przepisach prawa, to w ocenie Sądu, ma on interes prawy w uzyskaniu zaświadczenia. Ocenić jednak należy to, czy spełnione są przesłanki z art. 218 k.p.a, a zatem, czy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd rozpoznając sprawę nie jest w stanie stwierdzić dokładnie, jakimi rejestrami ewidencjami dysponuje organ. Niemniej jednak skoro skarżący zwracał się do organu z prośbami o konkretne dane wynikające z wniosku to organ winien ocenić, czy dane w tym zakresie ewidencjonuje, archiwizuje. Jeżeli tak, to winien rozważyć wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a jeżeli nie, to winien wydać stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin, w jakim organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego wynika z art. 217 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. To w tym terminie organ winien wydać zaświadczenie, bądź wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Odmowa wydania zaświadczenia zaś jest zasadna m.in. wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie, lub organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, lub organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa (tak A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, tom II). Oceniając przez pryzmat powołanych wyżej argumentów procedowanie organu Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności. W wyznaczonym terminie nie wydał zaświadczenia ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania. Ograniczył się jedynie do udzielenia skarżącemu odpowiedzi, z tym że nie zachował wymaganej w tym zakresie procedury. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku wyznaczając w tym celu termin 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Niewątpliwe jak już wskazano, zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w k.p.a. Jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (art. 261 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a., jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Z kolei jak wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1000 ze zm.) opłacie skarbowej podlega między innymi wydanie zaświadczenia na wniosek. Intencją ustawodawcy jest, aby opłata skarbowa pobierana była od każdego zaświadczenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, nie zaś od każdego dokumentu zaświadczenia, które może zawierać więcej niż jedno zaświadczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 723/18). Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. z 2007 r., poz. 1330) wynika, że składający wniosek lub pełnomocnictwo albo dokonujący zgłoszenia zobowiązany jest dołączyć dowód zapłaty należnej opłaty skarbowej albo uwierzytelnioną kopię dowodu zapłaty, nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania obowiązku jej zapłaty. Dowód zapłaty może mieć formę wydruku potwierdzającego dokonanie operacji bankowej. Jednocześnie jak wynika z art. 261 § 4 k.p.a. organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności: 1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony; 2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity; 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. W oparciu o przedłożone przez organ dokumenty oraz stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę w ramach wniosku o jej odrzucenie, z uwagi na przywołane przez Sąd regulacje, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że udzielona skarżącemu odpowiedź z dnia 27 września 2021 r. jest zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Sam organ wszak wskazuje, że sprawa wniosku została przez niego załatwiona w oparciu o regulację rozporządzenia, twierdząc, że skarżący wnosi skargę właśnie na ten sposób załatwienia jego wniosku. Wbrew stanowisku organu nie sposób przyjąć, że ww. odpowiedź zawierała wszystkie elementy zaświadczenia, brak bowiem jakichkolwiek informacji odnośnie wskazanego powyżej elementu fiskalnego. Odpowiedź organu nie poprzedza skierowane do skarżącego pismo zawierające wezwanie do uzupełnienia braku polegającego na dołączeniu dowodu zapłaty opłaty skarbowej, a z kolei brak jest wskazania, że opłata ta została uiszczona. Brak również jakichkolwiek rozważań organu odnośnie przesłanek art. 261 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu jednak niewydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było wynikiem złej woli organu, lecz odmiennej, podważonej później interpretacji przepisów prawa. Organ bowiem działał w przekonaniu, że wniosek podlega załatwieniu w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Wniosek skarżącego został załatwiony niezwłocznie, a zatem nie można mówić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie żądania ukarania organu grzywną czy też zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Wymierzenie grzywny czy zasądzenie kwoty na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., III OSK 927/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.