III SAB/Gl 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. R.J. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] r. wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej w formie zanonimizowanej kserokopii postanowienia kończącego postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia przez G.N. (wcześniej W.) do użytkowania obiektu- budynku wykorzystywanego jako warsztat samochodowy zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą inwestycji polegającej na przebudowie budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy przy ul. [...] w K.. Wnioskodawca wystąpił także o kserokopię zażalenia, jeżeli zostało wniesione. Ponieważ organ nie udzielił skarżącemu informacji rażąco przekraczając 14-dniowy termin, dlatego też skarżący wystąpił o zobowiązanie organu do udzielenia informacji na podstawie art. 149 p.p.s.a., stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania oraz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 2.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] r., przesłał na adres wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem kserokopię postanowienia z dnia [...] r. o wymierzeniu kary. Wnioskodawcę poinformowano również o złożeniu zażalenia od postanowienia i o przekazaniu tegoż zażalenia wraz z aktami sprawy w dniu [...] r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w wyniku czego organ administracji publicznej I instancji nie dysponował zażaleniem. Ponadto odpowiedź przekazano do wiadomości Prokuratorowi Rejonowemu G.- [...] w G.. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku organ pismem z [...] r. zgodnie z wnioskiem przesłał kserokopię wskazanego w nim postanowienia. Z książki nadawczej wynika, że pismo to zostało nadane w dniu [...] r. a na podstawie wydruku śledzenia przesyłek organ przyjął doręczenie wnioskodawcy pisma w dniu [...] r. Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach administracyjnych G.N.. W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Zostało ono przekazane według właściwości Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Podnieść należy, że brak jest ustawowej definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania". W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, zbędnych z punktu widzenia toku postępowania, ale powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W świetle powyższego dla uznania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do przewlekłego prowadzenia postępowania, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, odtąd u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W rozpatrywanej sprawie, organ administracji publicznej w odpowiedzi na wniosek strony przesłał jej zanonimizowaną kserokopię postanowienia zgodnie z wnioskiem. Stosowne pismo zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] r., tj. przed upływem 14-dniowego terminu (wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r.). Co prawda w aktach sprawy nie znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru, ale nadesłany wydruk śledzenia przesyłek wskazuje na fakt odbioru tejże przesyłki przez wnioskodawcę w dniu [...] r. Co więcej kserokopia postanowienia została przekazana także do wiadomości Prokuratorowi Rejonowemu G.- [...] w G., podmiotowi wskazanemu w treści wniosku skarżącego. Tym samym informacje znajdujące się w skardze (i wcześniejszym ponagleniu) pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym. W istocie nie ulega wątpliwości, że organ załatwił sprawę w dniu [...] r. wysyłając wnioskowaną kserokopię postanowienia i informację o wniesionym zażaleniu skarżącemu. Jest faktem, że wydruk śledzenia przesyłek nie ma mocy równej zwrotnemu potwierdzeniu odbioru, ale ewentualne komplikacje z doręczeniem przesyłki adresatowi nie mogą obciążyć organu, który, co należy podkreślić zaadresował przesyłkę zgodnie z treścią wniosku. W działalności organu Sąd nie dopatrzył się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ bez zbędnej zwłoki odniósł się do wniosku, udzielił niezbędnych informacji i dochował należytej staranności w załatwieniu wniosku. Osobną sprawą pozostaje, czy akt wydany w sprawie indywidualnej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby żądana przez wnioskodawcę informacja była informacją o sprawach publicznych i podlegała udostępnieniu na zasadach i w trybie okre3ślonych w ustawie. Przeciwnie, wniosek dotyczył sprawy prywatnej, której wynikiem skarżący był zainteresowany. Jednak ponieważ organ udostępniając kserokopię postanowienia podzielił opinię skarżącego o publicznym charakterze sprawy a stan przewlekłęgo prowadzenia postępowania nie zaistniał, dlatego też Sąd nie analizował szczegółowo tej kwestii. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.