III SAB/Gl 39/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "D." (dalej: Stowarzyszenie, strona, skarżąca) wniosło skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. (dalej: organ, OIP) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: "W związku z pismem z 29 lipca 2022 r., sygn. [...], które zawiera informację o zakończeniu czynności kontrolnych w następujących placówkach: - Centrum Administracyjnego Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w K., - Domu Dziecka w K. im. J. w K., - Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w K., - Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w W., - Dziennego Domu "[...]", - Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "[...]" w K., proszę o udostępnienie kopii dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz kopię ewentualnych wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii, wynikających z przeprowadzonych czynności kontrolnych." We wniosku Stowarzyszenie wskazało, że te dokumenty nie są publikowane na stronie BIP. Wniosek wpłynął do organu 11 sierpnia 2022 r. Pismem z 30 sierpnia 2022 r. organ poinformował stronę, że przekazuje dokumentację kontroli w/w podmiotów, w formie kserokopii protokołów kontroli wraz z załącznikami. Jednocześnie wyjaśnił, że ograniczył treść dokumentacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie pismem z 5 września 2022 r. ponownie zażądało udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów, gdzie zanonimizowane zostaną wyłącznie informacje podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazało też, że stopień anonimizacji spowodował, że przesłane materiały utraciły przymiot informacyjny. W odpowiedzi pismem z 15 września 2022 r. organ nie zgodził się z zarzutem nieudostępnienia informacji publicznej, wskazując, że wszystkie informacje dotyczące zakresu kontroli, jej przebiegu oraz zakresu nieprawidłowości zostały przekazane. Informacje te dotyczą weryfikacji działania organu. Kolejnym pismem z 12 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie wystąpiło o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. W piśmie z 16 grudnia 2022 r. organ ponownie wskazał, że nie widzi podstaw do wydania decyzji odmownej, bowiem informacja publiczna została udostępniona. Stowarzyszenie wniosło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ograniczenie informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, 3) art. 6 ust. 1 pkt 4) tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej, dotyczącej przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, polegające na anonimizacji danych w stopniu, który pozbawił dokumenty waloru informacyjnego, 4) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę jej udzielenia w formie pisma, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów, gdzie zanonimizowane zostaną wyłącznie informacje podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że stopień anonimizacji zastosowany przez organ sprawił, że przesłane materiały utraciły przymiot informacyjny. Strona nie zgodziła z tezą, że ujawnienie informacji o wynagrodzeniu, wysokości i procencie wypłaconego wynagrodzenia z tytułu wypracowanych i nieodebranych godzin nadliczbowych, przy jednoczesnym zanonimizowaniu danych osobowych pracownika mogłoby naruszyć prywatność osoby fizycznej lub jego dobra osobiste. Zdaniem strony w protokołach oraz załącznikach do nich zostały zanonimizowane wszystkie istotne dane, w tym dane osób pełniących funkcje publiczne. Skrajnym przykładem mogą być załączniki do protokołów w formie tabelarycznych zestawień, w których zanonimizowano wszystkie dane z wyjątkiem tytułu załącznika oraz opisu kolumn tabeli (przykładowe kopie w załączeniu -zał. 1-5). Strona podniosła, że udzielenie informacji publicznej w takiej formie pozbawiło ją waloru informacyjnego i naruszyło konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto, w sytuacji żądania uzupełnienia udostępnionej informacji, odmowa jej udzielania powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że informacja publiczna została wnioskującemu udostępniona z zachowaniem ustawowego terminu. Przekazano stronie dokumentację, po koniecznej anonimizacji, mającej na celu ochronę prywatności osób fizycznych. Zatem organ nie jest w bezczynności. Sposób anonimizacji nie pozbawił dokumentacji waloru informacyjnego. Czytelny pozostał zakres kontroli, jej przebieg, a także zakres nieprawidłowości uregulowanych przez inspektora pracy, zatem ujawniono wszystkie informacje niezbędne do weryfikacji poprawności działania organu. Tym samym OIP nie znalazł podstaw do wydawania decyzji odmownej. W ocenie organu informacja o przyczynach i czasie trwania nieobecności pracownika w pracy, należy do sfery jego prywatności. Urlopy macierzyńskie czy urlopy okolicznościowe w sposób bezpośredni dają informacje o życiu prywatnym danej osoby. Nierzadko kwestie te nachodzą nawet na sferę danych szczególnych kategorii, gdy przyczyną tą są choroby. Tym samym należy traktować ujawnianie tych danych w sposób nader ostrożny - i w ten sposób dokonano anonimizacji tabel zawierających zestawienia urlopów, stanowiących załączniki do protokołów kontroli. Organ zaznaczył też, że wskazanie, czy mamy do czynienia z osobą pełniącą funkcję publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Te zagadnienia są poza kompetencją Państwowej Inspekcji Pracy i nie są przez nią badane. Z protokołów niemal nigdy nie wynika zakres ani charakter danego stanowiska czy odpowiedzialność danej osoby. Nierzadko są to dane wyłącznie o imieniu i nazwisku czy dacie zatrudnienia, nawet bez wskazania stanowiska pracy. O zakresie informacji opisanych w protokole decyduje wyłącznie to, czy dane te są niezbędne z puntu widzenia przeprowadzenia kontroli i rozpatrzenia określonych zagadnień, wynikających z kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy. Na zakończenie organ wskazał, że z wcześniej kierowanej do organu korespondencji wynika, że wnioskodawca wielokrotnie próbował uzyskać interesujące go dane od różnych podmiotów. A gdy ich nie otrzymał — podjął próbę uzyskania ich poprzez organy PIP. W tym kontekście co najmniej wątpliwe pozostaje wykorzystanie trybu dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, wynikający z przepisów prawa obowiązek podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 11 sierpnia 2022 r. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana także "u.d.i.p."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej niewątpliwie zaś należą okręgowi inspektorzy pracy, którzy są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Z kolei Państwowa Inspekcja Pracy – jako organ podporządkowany bezpośrednio Sejmowi – wykonuje zadania określone w art. 1 ustawy z 13 grudnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1614, dalej jako: u.p.i.p.), tj: w zakresie sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Okręgowy Inspektor Pracy, który zgodnie z treścią art. 17 pkt 1 u.p.i.p. jest organem Państwowej Inspekcji Pracy, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto, nie budzi wątpliwości, że dane dotyczące dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz kopii ewentualnych wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii, wynikających z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o udostępnienie, których skarżący zwrócił się wnioskiem z 11 sierpnia 2022 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Dotyczą one funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, zatem mieszczą się w dyspozycji art. 6 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Spór istnieje co do tego, czy organ wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, przekazując skarżącemu zanonimizowaną wersję żądanych dokumentów. Należy przypomnieć, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący domagał się udostępnienia kopii dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz kopii ewentualnych wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii, wynikających z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sześciu podmiotach. Oczywistym jest, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia takie z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle powyższych regulacji należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, w tym również jej danymi osobowymi, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym przepis ten nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne. W tym miejscu rację należy przyznać organowi, że kontrolując inne podmioty nie ma wiedzy, czy określone osoby pełnią funkcje publiczne w kontrolowanym podmiocie. Zatem prawidłowo organ zanonimizował przekazane dokumenty w zakresie danych osobowych. Jednakże należy stwierdzić, że anonimizacja przekazanych dokumentów w pozostałym zakresie spowodowała całkowitą ich nieczytelność. W protokołach organ prawidłowo zanonimizował dane osobowe pracowników, lecz nie wyjaśnił dlaczego tej anonimizacji dokonał w odniesieniu do wynagrodzenia Dyrektora jednostki, stanowisk i okresu pracy pracowników, wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach, ilości przepracowanych godzin nadliczbowych. Organ zanonimizował także załączniki do protokołów nie tylko w odniesieniu do danych osobowych ale także do ilości nadgodzin i wykazu wykorzystanych urlopów. Tym działaniem spowodował, że przekazane dokumenty są nieczytelne. Dla prawidłowego załatwienia wniosku niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. To zaś, oznacza odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie danych w zakresie wynagrodzenia, urlopów, godzin nadliczbowych pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach, np.: w kadrach, w księgowości, w administracji, wychowawców, psychologów, w dziale obsługi jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności, czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w formie decyzji. Wydanie decyzji odmownej w takiej sytuacji jest nieodzowne, tylko bowiem w tej formie organ jest stanie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, gwarantując wnioskodawcy możliwość odwołania się czy też, na dalszym etapie, zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność może być jedynie ustalenie, czy w związku ze złożonym wnioskiem podmiot, odmawiając udostępnienia części żądanej informacji publicznej, miał obowiązek wydać decyzję administracyjną. Rozważania czy faktycznie zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej byłyby przedwczesne. W świetle ustaleń faktycznych uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu skarżącemu wnioskowanych informacji w zakresie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, ewentualnych wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii, wynikających z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Kopie udostępnionych dokumentów zostały pozbawione czytelnych informacji w tym zakresie. Dokonanie anonimizacji, wobec jednoznacznie sprecyzowanego żądania skutkowało udzieleniem informacji jedynie w części. Organ nie wydał przy tym decyzji, o której mowa w przepisach art. 16 u.d.i.p. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. Mimo, że organ w istocie zajął stanowisko jedynie odnośnie części wniosku, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia pytającego czy też braku reakcji na zadane pytanie Z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego w części Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia przez organ nadużycia przez skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej należy podkreślić, że sąd w ramach swoich uprawnień kontroluje ewentualną odmowę podmiotu zobowiązanego udostepnienia informacji publicznej umotywowaną ww. okolicznością. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ nie odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na nadużycie przez niego prawa do dostępu do informacji publicznej. Dodać należy, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogą zastępować argumentacji zawartej w wydanej decyzji. Pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może bowiem zastąpić czy uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 11.01.2023 r., III OSK 6549/21, CBOSA). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.