III SAB/Gl 402/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 marca 2024 r. G. Sp. z o.o. w K. (dalej także jako: Skarżąca, Spółka) wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) – za pośrednictwem Wojewody Śląskiego – skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez rażące naruszenie terminów na załatwienie sprawy. Wobec powyższego wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej tym przepisie; 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla A. N. 18 stycznia 2024 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniesionego wniosku - nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, nie poinformował o planowanym terminie rozpoznania wniosku i przyczynie zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Nie przyniosły również skutku liczne interwencje pełnomocnika Skarżącej oraz deklaracja organu, iż w najbliższym czasie zostanie wydana decyzja. W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut bezczynności, a biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Strony skarżącej przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie aktu nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Nadto z daleko idącej ostrożności w przypadku zgłoszenia w odpowiedzi na skargę przez organ wniosku o miarkowanie kosztów procesu wniesiono o nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku. Organ odpowiadając na zarzuty w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że 18 stycznia 2024 r. do Urzędu, przez portal praca.gov.pl, wpłynął elektronicznie wniosek złożony przez pełnomocnika Spółki o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatelki Nepalu, A. N. na stanowisko czynności produkcyjne w przetwórstwie warzyw i owoców, na okres od 1 kwietnia 2024 r. do 30 września 2025 r. Do wniosku zostały załączone dokumenty. Następnie 21 lutego 2024 r. ePUAP-em wpłynęło pismo pełnomocnika Strony zapowiadające wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; a 28 marca 2024 r. wpłynęła pocztą tradycyjną skarga. Organ dalej zauważył, że pełnomocnik Strony nie złożył uprzednio ponaglenia do powyższej sprawy. Ponadto analiza wniosku i złożonych do niego dokumentów wykazała, iż zawiera on braki formalne, do uzupełnienia których wezwano 8 kwietnia 2024 r. Odpowiadając na zarzuty skargi Organ wskazał, że wobec stanu zatrudnienia w Urzędzie, stałego wzrostu liczby składanych wniosków, realne terminy rozpatrywania spraw ulegają znacznemu wydłużeniu. Organ dokłada wszelkich starań, by sprawy zostały załatwiane w ustawowo określonym terminie; przeprowadził reorganizację, jednak mimo zwiększenia obowiązków pracowników wzrost wniosków jest ciągle drastyczny. Nadto pismem z 15 maja 2024 r. Organ poinformował o wydaniu żądanej decyzji – zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. Zdaniem składu orzekającego tut. Sądu, w świetle przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, nie ulega wątpliwości, iż organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro mimo wniesienia 18 stycznia 2024 r. wniosku przez Stronę z dołączonymi dokumentami nie załatwił sprawy w ustawowo określonym terminie; nie wezwał o ich uzupełnienie – dopiero 8 kwietnia 2024 r. już po wniesieniu skargi; nie przedłużył także terminu załatwienia wniosku. Stosowne czynności – wydanie wnioskowanego zezwolenia - organ podjął dopiero po wniesieniu przez Spółkę 28 marca 2024 r. skargi na bezczynność do tut. Sądu, a więc po dwóch miesiącach od daty złożenia przez Stronę wniosku; również ponaglenie – zapowiedź złożenia skargi z 21 lutego 2024 r. nie odniosło pożądanego przez Stronę skutku. Zatem należało uznać, że czynności te zostały podjęte po upływie kodeksowego terminu załatwienia sprawy, co samo w sobie świadczy, iż organ pozostawał w poprzedzającym je okresie bezczynny. Całe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ żądanego przez Stronę zezwolenia dopiero 15 maja 2024 r., co oznacza, iż trwało łącznie prawie 4 miesiące, a więc dłużej aniżeli zakładają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. To zaś czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec zatem wydania przez organ zezwolenia sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Dokonując dalszej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ zezwolenia i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wszak trzeba, że od chwili doręczenia organowi wniosku do dnia wydania wnioskowanego zezwolenia upłynęły niecałe cztery miesiące, co na tle podobnego rodzaju spraw nie jest okresem szczególnie długim, a powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że w ocenie Sądu, trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej Spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na niewielką skalę przekroczonego terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka, skoro organ wywiązał się finalnie z obowiązku wydania stosownej decyzji. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca uzasadniła żądanie w tym zakresie powołując się na orzecznictwo, rażące naruszenie terminów z k.p.a., konieczność zadośćuczynienia i cel takiej sankcji. Natomiast w żaden sposób nie wskazywała aby okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia osób i terminowego wykonywania zobowiązań oraz finalnie utratę korzyści finansowych, co jak można przypuszczać, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Tym samym wbrew twierdzeniom skargi okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by narażał skarżącą Spółkę na istotnie negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań; zresztą ta okoliczność w żaden sposób nie została przez Stronę udokumentowana czy uwiarygodniona. W konsekwencji więc w powyższych zakresach żądań skargę oddalono. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 535) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).