III SAB/Gl 403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 listopada 2023 r. skarżący D. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej: Inspektor, organ) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm., dalej Konstytucji) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił także naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 10 października 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty wniosek o udostępnienie informacji publicznej a mianowicie: - kopii decyzji dla postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ulicy [...] i [...] w C., - kopii protokołu kontroli zgodności realizacji robót budowlanych związanych z budową budynków na nieruchomości przy ulicy [...] i [...] w C. przeprowadzonej w dniu 08.02.2023r., - kopii inwentaryzacji geodezyjnej, - kopii dokumentów, które do akt sprawy (sygnatura j/w) zostały przyjęte po 1 sierpnia 2023 r. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesyłkę listowną do wysłania na adres podany we wniosku. Skarżący wskazał, że dniu 2 listopada 2023r. otrzymał kserokopię protokołu z dnia 8 lutego 2023r. oraz kserokopię geodezyjnej dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy [...], która nie zawiera części informacji z dnia 16 maja 2023 r. opisowej dla ww. dokumentu. Skarżący zaznaczył, że doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, zaś termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że w dniu 25 października 2023 r. przesłał Skarżącemu przy piśmie znak [...] kserokopie protokołu z dnia 08 lutego 2023 r. - 2 karty /4 strony/ oraz kserokopie geodezyjnej dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]. Tym samym organ podkreślił, że przekazał skarżącemu dokumentację z postępowania znak [...]. Jednocześnie organ wskazał, odnosząc się do pozostałej treści wniosku, że pouczył skarżącego w ww. piśmie z dnia 25 października 2023 r., że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Organ wskazał, że nie można zarzucić bezczynności adresatowi wniosku jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku, dodał także, że wskazanie żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Organ stwierdził, że jeżeli wniosek nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną. Stanowisko swe poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu udostępniono wnioskodawcy informację publiczną w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem. W pozostałym zakresie organ takiej informacji udzielić nie mógł gdyż po pierwsze wnioskodawca wskazał ogólnie na potencjalne dokumenty które zostały przyjęte do akt sprawy po dacie 1 sierpnia 2023 r.- bez ich konkretyzacji i po drugie wskazał na dokumenty przyjęte do akt sprawy po dacie 1 sierpnia 2023 r. - a które fizycznie w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie były w posiadaniu organu i nie istniały. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie przekazał części opisowej inwentaryzacji geodezyjnej wskazał, że wnioskodawca zażądał w dniu złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej kserokopii protokołu z dnia 08 lutego 2023 r. oraz kserokopii geodezyjnej dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]. I tu organ podkreślił, że warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku. Na koniec organ podkreślił, że opis sporządzony do żądanej inwentaryzacji geodezyjnej nie jest jej częścią składową, jest ona informacją której obowiązek sporządzenia i dostarczenia dodatkowo nałożył na stronę postępowania tut. organ postanowieniem własnym znak [...] z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...]. Tym samym zdaniem organu udzielił on w pkt 2 wniosku skarżącemu pełnej informacji publicznej a nie połowicznie jak twierdzi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez przepisy prawa terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia jest również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać należy, że u.d.i.p. określa informację publiczną bardzo szeroko jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. U.d.i.p. nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zasadnym więc jest kierowanie się, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Wyjaśniając dalej, Sąd wskazuje, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej rozpatrując wniosek skarżącego mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2u.d.i.p.), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu administracji na gruncie u.d.i.p. polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek winien więc poruszać się tylko w realiach, jakie zakreślił wniosek oraz starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej. Skarga rozpatrywana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone w omawianym wniosku strony, należy zakwalifikować jako informację publiczną. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot, do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W świetle zarzutów skargi, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek skarżącego z dnia 10 października 2023 r. został prawidłowo i terminowo zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez u.d.i.p. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy, odnosić się wprost do żądania i opierać się na pełnej wiedzy organu administracji w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż organ odniósł się szczegółowo do żądań zawartych we wniosku skarżącego dopiero w odpowiedzi na skargę. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się bezczynności, nie udzielając pełnej informacji o jaką wnosił wnioskodawca. Odnosząc się bowiem do merytorycznych żądań wniosku dotyczących dokumentów, które zostały przyjęte do akt sprawy po dacie 1 sierpnia 2023 r oraz części informacji opisowej sporządzonej dla żądanej inwentaryzacji geodezyjnej organ informacji owych nie udzielił, nie odnosząc się w ogóle w odpowiedzi na wniosek do tych żądań. Zwrócić należy uwagę na to, że pismo organu administracji z 25 października 2023 r. załatwiające wniosek z dnia 10 października 2023 r. zawiera ogólną informację o przesłaniu w załączeniu kserokopii protokołu z 8 lutego 2023 r. oraz kserokopie geodezyjnej dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] oraz ogólne pouczenie - wskazanie na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., o tym, że obowiązane do udostępnienia informacji są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast odpowiedź ta nie zawiera żadnego stanowiska organu administracji odnośnie pozostałych żądań wniosku wskazanych powyżej. Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądania w pełnym zakresie nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu administracji ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie 1 sentencji, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 sentencji, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 2 zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Natomiast orzekając co do kosztów postępowania sądowego, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów, stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.