III SAB/Gl 41/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżący pismem z [...] r. (złożonym w tym samym dniu) wniósł na podstawie art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) – skargę na bezczynność Dyrektora ZUS Oddział w B. w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Zażądał stwierdzenia bezczynności Dyrektora Oddziału, zobowiązania Dyrektora Oddziału do udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni, zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Skarżący w dniu [...] r. złożył drogą elektroniczną do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawienia pracowników ZUS ze wskazaniem: imienia i nazwiska, wydziału, biura, zespołu lub stanowiska na który dany pracownik jest zatrudniony, względnie innego typu istniejącego zestawienia struktury organizacyjnej. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie żąda udzielenia mu informacji przetworzonej, a jedynie wydania istniejącego dokumentu – pliku. W dniu [...] r. Centrala ZUS wezwała skarżącego o wskazanie - w terminie 7 dni kalendarzowych od otrzymania wezwania - w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego oraz poinformowano go, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie organ samodzielnie oceni, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. W wezwaniu wskazano, iż z dokonanej analizy wniosku (która wykazała: szeroki zakres żądanych informacji, ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych, liczba pracowników wszystkich Oddziałów o które pyta wnioskodawca i związaną z tym ilość i złożoność działań koniecznych do przygotowania tej informacji według wskazanych kryteriów) wynika, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymaga przetworzenia informacji publicznej oraz poinformowano, że zgodnie z przepisami podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przypadku przetworzenia informacji publicznej, wskazując przy tym podstawę prawną, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.). Skarżący w odpowiedzi z dnia [...] r. na powyższe wezwanie poinformował, że wniosek obejmował wyłącznie istniejącą listę pracowników nie wszystkich oddziałów, a jedynie tutejszej jednostki, tj. samej centrali w W.; żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, ponieważ prosi o wydanie istniejącego pliku prezentującego strukturę organizacyjną centrali z rozpisaniem poszczególnych pracowników, numerów pokoi czy telefonu służbowego - z doświadczenia wie, że takie zestawienia istnieją w każdym urzędzie na potrzeby organizacji wewnętrznej pracy urzędu (komunikowania się pomiędzy pracownikami poszczególnych wydziałów, komórek). Wobec powyższego organ pismem z dnia [...] r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie - w terminie 7 dni - w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego oraz poinformował, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie Oddział samodzielnie oceni, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. W piśmie wskazano, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymaga przetworzenia informacji publicznej oraz poinformowano, że zgodnie z przepisami podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przypadku przetworzenia informacji publicznej Organ decyzją z dnia [...] r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał na podejmowane w sprawie czynności, w tym dwukrotne wezwanie wnioskodawcy do wskazania - w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania - w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, w tym pierwszy raz w dniu [...] r. Organ zaznaczył, że pierwsze wezwanie nastąpiło w terminie ustawowym. W opinii organu w niniejszej sprawie nie nastąpiła bezczynność, bowiem podejmował on czynności w sprawie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że pierwszą czynnością organu było pismo z dnia [...] r. w przedmiocie wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej. Nastąpiło to po wniesieniu w dniu [...] r. skargi na bezczynność. Zdaniem pełnomocnika organ nie zareagował w żaden sposób w terminie przewidzianym prawem. Pełnomocnik odniósł się do pisma z Centrali ZUS z dnia [...] r. i wskazał, że pismo to nie pochodziło od adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie dotyczyło przedmiotu wniosku, gdyż wniosek odnosił się tylko do wydania zestawienia pracowników organu. Wskazał na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczące ustroju, zadań i kompetencji ZUS podkreślając, że Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w imieniu Prezesa, lecz w imieniu Zakładu jako organ. W konkluzji pełnomocnik wskazał, że dla oceny wypełnienia obowiązków i zadań nałożonych przez u.d.i.p. znaczenie ma jak zachował się organ, a nie Centrala ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zdaniem Sądu ZUS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zakres wniosku dotyczył takiej informacji. Powyższe okoliczności nie stanowią przedmiot sporu. Należy więc ocenić, czy organ rozpoznał wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. W polu widzenia należy mieć w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył w dniu [...] r. wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie w postaci zestawienia pracowników ZUS ze wskazaniem: imienia i nazwiska, wydziału, biura, zespołu lub stanowiska na który dany pracownik jest zatrudniony, względnie innego typu istniejącego zestawienia struktury organizacyjnej. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie żąda udzielenia mu informacji przetworzonej, a jedynie wydania istniejącego dokumentu – pliku. W dniu [...] r. Centrala ZUS wezwała skarżącego o wskazanie - w terminie 7 dni kalendarzowych od otrzymania wezwania - w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego oraz poinformowano, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie organ samodzielnie oceni, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. W wezwaniu wskazano, iż z dokonanej analizy wniosku wynika, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymaga przetworzenia informacji publicznej oraz poinformowano, że zgodnie z przepisami podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przypadku przetworzenia informacji publicznej, wskazując przy tym podstawę prawną, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący złożył skargę w dniu [...] r. w tut. Sądzie. Wobec powyższego należy wskazać, że organ (w imieniu którego działała Centrala) w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (licząc od dnia złożenia [...] r. termin ten upływał w dniu [...] r.) wezwał w dniu [...] r. stronę skarżącą do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż sprawa nie mogła być rozstrzygnięta niezwłocznie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ w dniu wniesienia skargi, czyli [...] r. nie pozostawał bezczynny w niniejszej sprawie. Nadto skarżący został ponownie wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji i ostatecznie w dniu [...] r. organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji. Analiza działań organu wskazuje, że w toku postępowania podejmował on czynności niezbędne w celu załatwienia wniosku i nie można zarzucić mu bezczynności. Sąd nie uznał za zasadne wywody pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] r., z których wynika, że to Dyrektor ZUS Oddział w B. powinien udzielić odpowiedzi na wniosek jako adresat wniosku oraz że pismo z Centrali ZUS z dnia [...] r. nie ma znaczenia dla rozpoznania wniosku z dnia [...] r. Po pierwsze z treści wezwania z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że odnosi się ono do wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie zestawienia danych dotyczących pracowników Oddziałów ZUS. Skarżący złożył kilka wniosków o udzielenie informacji publicznej do różnych Oddziałów ZUS i istotne w ocenie organu dla rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz pozostałych było wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w udzieleniu informacji publicznej. Wnioski skarżącego były jak wspomniano adresowane do różnych Oddziałów, ale miały jednakowe żądanie w zakresie informacji dotyczących pracowników Oddziałów. Taki sposób procedowania przez ZUS był uzasadniony szybkością postępowania przy zachowaniu jednakowych rygorów w rozpoznaniu wszystkich wniosków, wynikających z regulacji u.d.i.p. Po drugie zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 300) Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne W. Nadto w myśl art. 67 w skład Zakładu wchodzą:1) centrala; 2) terenowe jednostki organizacyjne. W świetle powyższych regulacji Centrala ZUS była umocowana do wystąpienia z wezwaniem z dnia [...] r. Na marginesie należy wskazać, że Dyrektor Oddziału ZUS w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Bowiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym jest każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział ZUS w B. jest zatem jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, zatem jeżeli działania lub bezczynność Oddziału ZUS (Dyrektora) staną się przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym Oddziałowi ZUS (Dyrektorowi) przysługuje przymiot strony przeciwnej. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej także Centrala ZUS podejmowała czynności w sprawie w celu załatwienia wniosku. Ostatecznie jak wynika z akt sprawy, działający z upoważnienia Prezesa ZUS Zastępca Dyrektora Oddziału wydał decyzję w dniu [...] r. o odmowie udostępnienia informacji. Należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia (czyli [...] r.), niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Jak wynika z powyższego, organ także po wniesieniu skargi podejmował wszelkie niezbędne czynności wynikające z u.d.i.p. do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.