III SAB/Gl 422/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w O. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. dopuścił się bezczynności i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania do udzielenia informacji publicznej; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie P. (strona, skarżąca) złożyło skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (dalej: organ, Dyrektor) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca 24 lutego 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. skanu przygotowanej przez Nadleśnictwo B. lokalnej polityki mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali), zatwierdzonej do 31 grudnia 2012 r. przez organ, o której mowa w piśmie dyrektora generalnego Lasów Państwowych z 25 października 2012 r. (zn. [...]); 2. skanu opracowanej przez Nadleśnictwo B. do 31 sierpnia 2015 r. Polityki Mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali), zatwierdzonej przez organ, o której mowa w Zarządzeniu nr [...] dyrektora generalnego Lasów Państwowych z 19 czerwca 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Wytycznych do Zaktualizowanych Polityk Mieszkaniowych dla jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na lata 2015 - 2030" (zn. [...]); 3. skanu opracowanego przez Nadleśnictwo B. Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi (wraz ze sporządzonymi do niego wykazami lokali), zatwierdzonego przez organ, o którym mowa w Zarządzeniu nr [...] dyrektora generalnego Lasów Państwowych z 30 lipca 2018 r. w sprawie wprowadzenia do wykorzystania w Jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych "Wytycznych do opracowania Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi w jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe." Wobec upływu terminu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej strona 25 kwietnia 2022 r., za pośrednictwem organu, wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art, 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem. Wobec powyższego strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Opierając się na treści art. 10 ust. 1, art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.), organ stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto organ nie jest wytwórcą takiej informacji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ podniósł, że strona za pomocą wniesionej skargi, próbuje dokonać nadużycia prawa do informacji, poprzez skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż rzeczywiście deklarowany. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych argumentów, organ wskazał, że ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc zatem do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu organu zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Jest to największa w Unii Europejskiej organizacja zarządzająca lasami należącymi do Skarbu Państwa (źródło: https://www.lasy.gov.pl/pl/nasza-praca/pgl-lasy-panstwowe/organizacja). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022r., poz. 672 t.j.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Stosownie do ust. 3 i 4: W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Wreszcie stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z powyższego wynika zatem wprost, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym. Przedmiotem wniosku jest udostępnienie szeregu informacji dotyczących polityki mieszkaniowej działaniach organów samorządu w latach 2012 – 2015. To oznacza, że wniosek dotyczy sfery działalności publicznej organu, zatem dotyczy informacji publicznej. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wniosek skarżącego z 28 kwietnia 2022 r. nie był prawidłowo procedowany, zatem organ był w bezczynności. Wobec brzmienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Zatem skoro wniosek wpłynął 28 kwietnia 2022 r., to termin do załatwienia wniosku upływał z dniem 12 maja 2022 r. Organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną na adres e- mail wskazany we wniosku po tym terminie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wprawdzie termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak w ocenie Sądu, działanie to nie było zamierzone. Stwierdzona bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, tylko z nieprawidłowej oceny jego charakteru. Tymczasem, wymieniona w art. 149 § 1a p.p.s.a. kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.sa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).