III SAB/Gl 424/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 września 2025r. skarżąca M.J. wniosła skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w G. w udostępnieniu jej informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w okresie od 2 marca 2025r. do 1 lipca 2025r. 25 razy zgłosiła do organu, że pojazdy o podanych numerach rejestracyjnych niszczą zieleń we wskazanych w zgłoszeniu miejscach na terenie miasta. W związku z tym, wnioskiem z 20 sierpnia 2025r. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej wystąpiła do organu o poinformowanie jej o zawiadomieniach zakończonych oraz tych, dla których czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie. W odpowiedzi pismem z 1 września 2025r. organ poinformował stronę, że: - 18 spraw zostało zakończonych, - w 1 sprawie prowadzone są czynności wyjaśniające, - 6 spraw przekazano do KM Policji celem dalszego procedowania. Jednocześnie organ poinformował stronę, że zakres żądanych przez nią danych nie podlega ujawnieniu w trybie udip, gdyż dostęp do nich następuje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Treść wniosku dotyczy konkretnych, zindywidualizowanych czynów, a więc faktycznie strona wnosi, aby Straż Miejska jako oskarżyciel posiłkowy zawiadomiła stronę o niewniesieniu wniosku o ukaranie. Do takiego zawiadomienia stosuje się art. 54 § 2 Kpw stanowiący, że jeżeli czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie, zawiadamia się o tym ujawnionych pokrzywdzonych oraz osobę, o której mowa w art. 56a (czyli osobę, która złożyła zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia - przyp. Sądu), wskazując przyczynę niewniesienia wniosku o ukaranie. Z tego organ wywiódł, że w sprawach wykroczeń stosuje się Kpw, a nie udip. W wiadomości e-mailowej z 16 września 2025r. skarżąca doprecyzowała swój wniosek. Poprosiła o wyszczególnienie jak zakończyło się wspomnianych 18 spraw: czy zostały wystawione mandaty (jeśli tak, to jakie), czy zostały udzielone upomnienia (jeśli tak, to na jakiej postawie), czy np. Strażnicy Miejscy stwierdzili, że nie doszło do łamania przepisów (wraz z uzasadnieniem). Zwróciła się o konkretne informacje, która sprawa została w jaki sposób zakończona. W odpowiedzi z 24 września 2025r. organ poinformował stronę, że podtrzymuje swe stanowisko przedstawione w piśmie z 1 września 2025r. i stwierdził, że ponieważ skarżąca nie należy do kręgu stron postępowania, brak jest podstaw do udzielenia szczegółowych informacji co do niego. We wspomnianej na wstępie skardze strona zarzuciła naruszenie: 1) Art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich w zakresie, w jakim gwarantuje on swobodę otrzymywania informacji poprzez pozbawienie strony takiej informacji, 2) Art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji na wniosek, 3) Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W oparciu o ww. zarzuty, wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, że przepisy Kpw wskazują, kto jest stroną w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, a skarżąca do nich nie należy. Stwierdził, że skarżąca nie posiadała nawet statusu osoby zawiadamiającej w rozumieniu Kpw, gdyż nie złożyła protokolarnego zawiadomienia o możliwym popełnieniu wykroczenia uzyskując status osoby zawiadamiającej w rozumieniu Kpw, a jedynie dokonała "zwykłego" zgłoszenia w tym przedmiocie. Natomiast dostęp do informacji, o które strona się zwróciła udzielany jest nie w oparciu o udip, lecz o stanowiące lex specialis przepisy Kpw. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji wyłącza stosowanie udip, gdyż pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, stąd mogą być jej ujawnione tylko takie informacje, do których otrzymania upoważnia ją art. 54 § 2 Kpw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zasady realizacji wyrażonego w art. 61 Konstytucji prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie relacji pomiędzy przepisami udip, a regulacjami ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 860) – dalej powoływana jako Kpw, w zakresie dostępu do informacji. Organ stanął na stanowisku, że Kpw całkowicie wyłącza stosowanie udip odnośnie informacji o wykroczeniach, gdyż stosownie do art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem – w ocenie organu – dostęp do każdej informacji dotyczącej wykroczenia odbywa się w trybie Kpw, a ten nie przyznaje skarżącej - która nie posiada nawet statusu osoby zawiadamiającej, gdyż nie dokonała zawiadomienia protokolarnego tylko "zwykłego" - żadnych praw w tym zakresie. Odnośnie tak wyrażonego stanowiska organu, Sąd go nie podziela. Na wstępie zauważyć należy, że organ dokonał rozróżnienia na zawiadomienie protokolarne i "zwykłe" w żaden sposób nie uzasadniając, z czego wyprowadza takie zróżnicowanie. W języku potocznym zawiadamiający, to ten kto dokonał zawiadomienia, a więc poinformował o określonych faktach, przekazał wiedzę, o tym, że zaistniały. Z jednej strony organ nie negował, że informacji o domniemanych wykroczeniach dostarczyła strona, a z drugiej uznał, że nie ma przymiotu zawiadamiającej, ale w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym to stanowisko opiera, a to mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia uprawnień procesowych skarżącej, wynikających z przepisów Kpw. Jednak co ważniejsze, w ocenie Sądu orzekającego to, że Kpw reguluje w jakimś zakresie dostęp do informacji o postępowaniu ws. o wykroczeniach nie oznacza sam przez się, że udip w ogóle nie znajduje w tych sprawach zastosowania, a w takim przypadku status skarżącej jako zawiadamiającej o popełnieniu wykroczenia nie jest już istotny. W uchwale z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "Nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)." NSA uznał bowiem, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie /J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65/." Z powyższego wynika, że w każdym przypadku takiej potencjalnej kolizji podstaw prawnych dostępu do informacji konieczne jest dokładne badanie przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej, a w pozostałym zakresie wniosek taki powinien być procedowany w trybie udip. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Komendant Straży Miejskiej niewątpliwie jest takim podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskująca są informacją publiczną, której definicja legalna zawarta jest w art. 1 pkt 1 udip. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 udip wskazano przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Z powyższego wynika, że gdyby skarżąca usiłowała uzyskać takie informacje, do których dostęp jest zarezerwowany dla stron postępowania ws. o wykroczenia, np. informację o ustaleniach poczynionych w toku postępowania, zgromadzonych dowodach, treści zeznań ewentualnych świadków, to ocena takiego wniosku winna w istocie odbywać się przez pryzmat Kpw. Jednak jak wynika z treści wniosku, strona nie żądała szczegółowych informacji z akt postępowań, a jedynie ogólnej informacji o sposobie załatwienia każdej ze spraw z jej zawiadomienia, która – wg oświadczenia organu – została już zakończona. Taką zaś informację należy uznać za informację publiczną. Jest ona bowiem informacją o sposobie załatwienia sprawy (zapoczątkowanej zawiadomieniem skarżącej) stosownie do powołanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) udip. Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została skarżącej udostępniona jedynie częściowo, tj. w tej części, w której organ poinformował ją ile ze spraw zostało zakończonych. W zakresie pozostałych pytań informacja nie została stronie udzielona. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Zgodnie z art. 13 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powołanego przepisu wynika, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki lub w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ powinien był załatwić wniosek skarżącej w tym terminie i choć udzielił jej terminowej odpowiedzi, to była ona nieprawidłowa, dlatego nie może być uznana za załatwienie sprawy, co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd nie uznał jednak tej bezczynności za rażącą. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, bowiem wynikała ona jedynie z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w konfrontacji z przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa orzekł o bezczynności organu oraz o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Na podstawie art. 200 ppsa Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które obejmują jedynie wpis sądowy od skargi, gdyż skarżąca działała osobiście.