III SAB/Gl 427/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Kierownika specjalizacji ortodontycznej w przedmiocie uzupełnienia Elektronicznej Karty Specjalizacji w Systemie Monitorowania Kształcenia postanawia: odrzucić skargę. M.W. wniósł skargę na bezczynność kierownika specjalizacji - dr n. med. M.K., pełniącą tę funkcję w ramach odbywanego przez niego w trybie rezydenckim programu specjalizacji w dziedzinie ortodoncji. Jako podstawę prawną swej skargi wskazał przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a") w związku z przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 1287, dalej również jako "ustawa o zawodach"). Kierownikowi specjalizacji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 16m ust. 6a ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez brak potwierdzenia zrealizowania przez lekarza odbywającego szkolenie specjalizacyjne pogrupowanych według programu specjalizacji elementów szkolenia specjalizacyjnego; 2) art. 16m ust. 6 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez zaniechanie wykonania czynności nakazanych tym przepisem (kierownik specjalizacji jest odpowiedzialny za ustalanie i przekazanie lekarzowi, za pomocą SMK, szczegółowego planu szkolenia specjalizacyjnego, w tym obejmującego miejsce odbywania kursów i staży kierunkowych, w sposób zapewniający realizację programu specjalizacji na okres trwania poszczególnych modułów szkolenia specjalizacyjnego. Kierownik specjalizacji niezwłocznie aktualizuje szczegółowy plan szkolenia w przypadku braku możliwości realizacji poszczególnych elementów szkolenia w uprzednio ustalonych terminach); 3) art. 16m ust. 7 pkt 8) ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez zaniechanie wykonania obowiązków wynikających z tego przepisu, na podstawie którego Kierownik specjalizacji sprawuje nadzór nad realizacją programu specjalizacji przez lekarza odbywającego szkolenie specjalizacyjne. W ramach sprawowanego nadzoru kierownik specjalizacji, potwierdza, za pomocą SMK, zrealizowanie rocznych planów szkolenia specjalizacyjnego oraz całości szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji; 4) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie jako "k.p. a."), który to formułuje generalną zasadę prawa administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, w zw. z art. 16 m ust. 6a ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty na podstawie którego kierownik specjalizacji potwierdza, za pomocą SMK, realizację przez lekarza odbywającego szkolenie specjalizacyjne pogrupowanych według programu specjalizacji elementów szkolenia specjalizacyjnego, a brak potwierdzenia skutkuje brakiem możliwości, weryfikacji decyzji kierownika specjalizacji; 5) art. 15 k.p.a., który formułuje generalną zasadę prawa administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, w zw. z art. 16 m ust. 7 pkt 8) ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na podstawie którego kierownik specjalizacji, potwierdza, za pomocą SMK, zrealizowanie rocznych planów szkolenia specjalizacyjnego oraz całości szkolenia specjalizacyjnego zgodnie z programem specjalizacji, a brak potwierdzenia skutkuje brakiem możliwości, weryfikacji decyzji kierownika specjalizacji; 6) art 7a k.p.a., w zakresie, w jakim wątpliwości organów co do treści normy prawnej rozstrzygane być powinny są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 7) art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 8) art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie; 9) art. 12 k.p.a. w zakresie, w jakim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie kierownika specjalizacji do potwierdzenia zaliczenia Elektronicznej Karty Specjalizacji na platformie SMK (Systemu Monitorowania Kształcenia) oraz podjęcia czynności skutkujących umożliwieniem Skarżącemu przystąpienia do egzaminu specjalizacyjnego i uzyskania tytułu specjalisty ortodonty; 2) stwierdzenie, że kierownik specjalizacji dopuściła się bezczynności w sprawie zaliczenia Elektronicznej Karty Specjalizacji w SMK; 3) stwierdzenie, że bezczynność kierownika specjalizacji w dziedzinie ortodoncji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie kierownikowi specjalizacji w dziedzinie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5) przyznanie Skarżącemu od kierownika specjalizacji sumy pieniężnej w kwocie 40.000,00 zł; 6) zasądzenie od kierownika specjalizacji na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych, - oraz - alternatywnie Skarżący wniósł o zatwierdzenie jego Elektronicznej Karty Specjalizacji. Kierownik specjalizacji M. K. wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej z uwagi na skierowanie jej przeciwko osobie niebędącej organem administracji publicznej, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. jako przedwczesnej, z uwagi na brak uprzedniego wniesienia ponaglenia do kierownika specjalizacji. W przypadku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, składając cały szereg wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga inicjująca postępowanie sądowo-administracyjne została wniesiona na bazie postępowania o uzyskanie przez Skarżącego tytułu specjalisty ortodonty. Zdaniem Skarżącego, w postępowaniu tym wyznaczony mu kierownik specjalizacji nie wykonuje wskazanych w skardze czynności określonych przepisami ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, stąd jego skarga na bezczynność oparta na przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga ta podlega jednak odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Zasady i warunki wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, w tym uzyskanie tytułu specjalisty, uregulowane zostało przepisami ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Ustawa ta jest szczególnym aktem prawnym regulującym status prawny lekarzy i lekarzy dentystów, co wynika z jej art. 1. Ustawa określa za-sady i warunki wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty. Rozdział 3 ustawy zatytułowany Ustawiczny rozwój zawodowy zawiera prze-pisy regulujące tryb uzyskania tytułu specjalisty. Tryb ten kończy się egzaminem specjalizacyjnym. Zgodnie z przepisem 16w ustawy Wynik PES (Państwowy Egzamin Specjalizacyjny) nie stanowi decyzji w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi, gdyż wskazuje, że proces uzyskania specjalizacji nie kończy się rozstrzygnięciem administracyjnym, a zatem nie poprzedza go postępowanie administracyjne. W postanowieniu z 17 września 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1336/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ani wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów nie przewidują przeprowadzenia procesu specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego, które zakończone zostanie rozstrzygnięciem administracyjnym. Ustawa ta jest obszernym aktem regulującym zasady wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, w tym kwestie proceduralne, określające tryb dochodzenia do konkretnych rozstrzygnięć. Tam, gdzie ustawa przewiduje zastosowanie przepisów k.p.a. i wydanie decyzji wyraźnie o tym stanowi. Tak jest, dla przykładu, w art. 7 ustawy. W kilku jego jednostkach redakcyjnych przewidziano rozstrzygnięcie po-szczególnych kwestii w drodze decyzji administracyjnych. W rozdziale dotyczącym ustawicznego kształcenia zawodowego, a więc trybu dochodzenia do tytułu specjalisty, wydanie decyzji administracyjnej nie zostało przewidziane. Mało tego, ustawo-dawca zastrzegł, że proces dochodzenia do tytułu specjalisty nie kończy się decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Bez względu na to, przed jakim organem, czy z pkt 1, czy 2 prowadzone jest na jego poszczególnych etapach postępowanie specjalizacyjne, nie jest to postępowanie rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie jest postępowaniem administracyjnym, którego istota polega właśnie na tym, że prowadzi ono do załatwienia sprawy leżącej w kompetencji organu administracji publicznej, w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia tego organu. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo-administracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej może dotyczyć tylko tych czynności (bezczynności, przewlekłości postepowania), które organ podejmuje w ramach postępowania administracyjnego. Ponieważ postępowanie w przedmiocie uzyskania specjalizacji lekarskiej nie jest postępowaniem administracyjnym, to nie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Z tego względu Sąd odrzucił skargę z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 tej ustawy Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. To jest zasadniczy powód odrzucenia skargi w tej sprawie, choć słuszność ma osoba wskazana w skardze jako organ administracji publicznej, że nie jest tym organem. Definicje organu administracji publicznej zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z nim Ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2;). Podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. to inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, czyli do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 16m. ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty Lekarz odbywa szkolenie specjalizacyjne pod kierunkiem lekarza zatrudnionego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej albo wykonującego zawód na podstawie stosunku służby w podmiocie prowadzącym szkolenie specjalizacyjne, wyznaczonego przez kierownika tego podmiotu, zwanego dalej "kierownikiem specjalizacji". Kierownik specjalizacji to lekarz nadzorujący przebieg szkolenia zawodowego innego lekarza. Do jego zadań należy nadzór nad procedurami wykonywanymi przez specjalizanta, przekazanie mu planów szkolenia specjalizacyjnego, ocena jego umiejętności oraz potwierdzenie zrealizowania stażu (art. 16m ust. 6 oraz ust. 6a ustawy o zawodach). Nie jest to organ administracji publicznej powołany do władczego rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych. Ponieważ Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zbytecznym stało się rozważenie terminu wniesienia skargi, jak i dopuszczenie i ocena zawnioskowanych dowodów dla oceny kwestii "merytorycznych".