III SAB/Gl 459/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 8 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie: wydania decyzji o zawarcie umowy najmu lokalu odrzucić skargę. Pismem z 18 kwietnia 2024 r. D.S.wniosła, za pośrednictwem pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta K.. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że niniejsza skarga dotyczy sprawy o charakterze cywilno-prawnym, wobec czego powinna podlegać odrzuceniu. Podkreślił, że przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowań w sprawach cywilnych i karnych – również wówczas, gdy sprawy te są załatwiane przez organy administracji publicznej (vide: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX.el.2022). Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z procedurą szczegółowo regulowaną przepisami prawa cywilnego oraz przepisami miejscowymi, które w tym zakresie nie przewidują wydania decyzji administracyjnej i nie odsyłają do stosowania k.p.a. Zaznaczył, że przepisy k.p.a. stosuje się co do zasady w postępowaniu dotyczącym spraw indywidualnych, które organ administracji rozstrzyga decyzją administracyjną. Oddanie w najem lokalu mieszkalnego nie mieści się w kategorii spraw, do których stosuje się k.p.a. W toku procedury nie były wydane żadne decyzje administracyjne, a jednie pisma odnoszące się do dokonanych w sprawie ustaleń. W wyniku takiej korespondencji skutecznie zawarto umowę najmu socjalnego lokalu, bez naruszenia przepisów prawa i zasad współżycia społecznego. Organ pokreślił, że nie ma podstaw do kwalifikacji umowy cywilnej, jako aktu lub czynności z zakresu administracji publiczne, bowiem to sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego, zaś sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga jest niedopuszczalna. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1–9 p.p.s.a wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 8 i 9 powołanego artykułu i dotyczy sytuacji, w których organy nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidulanych. Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie niewydania decyzji rozpatrującej złożony przez skarżącą wniosek z 27 stycznia 2024 r. w sprawie zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przy ul. [...] w K. na kolejne dwa lata. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ustawa ta nie zawiera natomiast podstaw prawnych umożliwiających załatwienie sprawy przyznania lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Przydzielenie lokalu następuje poprzez zawarcie umowy najmu lokalu, a zatem załatwiane jest w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09; z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09; z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 i z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10). Ponadto z uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wynika, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach ww. ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym. Tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie skreślenie z listy), jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą zaś do właściwości sądów powszechnych. W niniejszej sprawie uprawnienie skarżącej do żądania zawarcia umowy najmu socjalnego nie wynika z żadnego aktu administracyjnego, lecz z wyroku sądu powszechnego. Nadto skarga dotyczy bezczynności w sprawie przedstawienia skarżącej oferty najmu, a zatem etapu regulowanego przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W tej sytuacji sprawa objęta skargą pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.