III SAB/Gl 460/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 9 października 2025r. D. S. wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] w udostępnieniu mu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z 20 grudnia 2024r. (doręczonym organowi 27 grudnia 2024r.) skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie mu informacji ile dotychczas kosztowało Starostwo Powiatowe wynagrodzenie dla oskarżyciela posiłkowego w sprawie [...]. Stwierdził, że Starosta [...] złożył do Prokuratury zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez skarżącego, Prokurator wystąpił do Sądu Rejonowego w T. z aktem oskarżenia, choć nie stawia się na kolejnych rozprawach, a Starosta (reprezentowany przez fachowego pełnomocnika – przyp. Sądu) występuje w charakterze oskarżyciela posiłkowego. W odpowiedzi z 8 stycznia 2025r. organ przypomniał, że w ww. sprawie skarżący ma status oskarżonego, a Starosta – oskarżyciela posiłkowego. Zatem w tym stanie faktycznym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania, bo wniosek nie dotyczy sprawy publicznej, lecz własnej sprawy pytającego. Z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ponieważ zaś wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Skarżący podjął polemikę z tym poglądem w piśmie z 20 stycznia 2025r., gdzie podkreślił, że Starosta występując w postępowaniu karnym przez pełnomocników ponosi realne koszty ich pracy, które są pokrywane z budżetu powiatu, dlatego on, jako mieszkaniec powiatu ma prawo dowiedzieć się o ich wysokości. Następnie 15 września 2025r. wniósł ponaglenie, które pismem z 29 września 2025r. uznane zostało przez organ za bezzasadne, jako że przepisy Kpa nie mają zastosowania w tej sprawie. W skardze skarżący nie sformułował przeciwko organowi konkretnych zarzutów naruszenia prawa, ani wniosków poza żądaniem udostępnienia informacji o kosztach wynagrodzenia. Oświadczył jedynie, że jego status oskarżonego w sprawie karnej w żaden sposób nie ogranicza jego swobód obywatelskich, dlatego nie ma wpływu na możliwość żądania udzielenia wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne ani wątpliwe to, że organ jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902) – dalej powoływana jako udip, tj. jest organem władzy publicznej. Spór koncentruje się natomiast wokół zagadnienia, czy żądana informacja o wydatkach na obsługę prawną sprawy [...] stanowi informację publiczną jak twierdzi strona, czy też nie ma tego charakteru z uwagi na fakt, że pytanie dotyczy sprawy, w której wnioskodawca jest oskarżonym, a więc jego własnej sprawy, jak uznał organ w odpowiedzi na wniosek. W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko wnioskodawcy. Odnośnie argumentacji podniesionej w odpowiedzi na wniosek i na skargę, że nie stanowi udip informacja, o którą wnioskodawca występuje we własnym interesie, a nie w interesie publicznym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej ma charakter obiektywny, tj. dana informacja jest – lub nie jest - informacją publiczną, niezależnie od tego, kto zwraca się z pytaniem o nią. Jest to konsekwencją zasady wyrażonej w art. 2 ust. 2 udip stanowiącym, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu wnioskodawcy, to wniosek nie dotyczy informacji publicznej. (Tak NSA w wyroku z 15 maja 2025r., sygn. akt III OSK 1062/24). Również w przypadku uznania, że informacja jest informacją publiczną, ale zapytanie o nią miałoby być złożone w interesie prywatnym, nie jest to wystarczającym powodem odmowy jej udzielenia, gdyż byłaby to odmowa dokonana w oparciu o kryterium nieznane ustawie. W związku z tym Sąd stwierdził, że okoliczność toczącej się prawy karnej pozostaje bez wpływu na to, czy dana informacja jest informacją publiczną. Również fakt, że wnioskodawca występuje o informację we własnym interesie, a nie w interesie publicznym sam przez się nie przesądza, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Jest to stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, głównie NSA. Tytułem przykładu można przywołać wyroki o sygn. akt III OSK 1062/24 czy III OSK 1429/24. W tym ostatnim wyroku NSA stwierdził, że "z treści udip nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. (...). Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego mogłoby służyć celowi prywatnemu". Zatem pytanie obejmujące wysokość wydatków ze środków publicznych na zakup usług stanowi informację publiczną, bo jest to wiedza o majątku, którym organy władzy publicznej dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) udip). Zupełnie inną kwestią jest zagadnienie celu i motywów czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu prawa podmiotowego do uzyskania informacji, jak również analiza dopuszczalności odmowy jej udostępnienia z uwagi na tajemnice ustawowo chronione lub prywatność osoby fizycznej, co należy już do adresata wniosku. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienie do uzyskania takiej informacji. (Tak wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 481/19, a Sąd orzekający w pełni to stanowisko podziela). W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Do nadużycia prawa dochodzi wówczas, gdy wnioskodawca podejmuje próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 ). Zasadniczo w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji lub pozyskiwania informacji o osobach, w tym także piastujących funkcje publiczne nie w celu społecznej kontroli, lecz dla zaspokojenia prywatnych animozji, chęci dokuczenia czy nękania. Obszerne rozważania w tym zakresie również znalazły się w powołanym już wyroku NSA z 15 maja 2025r. sygn. akt III OSK 1062/24. NSA stwierdził w nim, że "Można przyjąć że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powołaniem się na nie. (...). Nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa) godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej". Natomiast zagadnienie ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnice ustawowo chronione lub prywatność osoby fizycznej uregulowane jest w art. 5 ust. 1 do ust. 2b udip. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 udip (z pominięciem ust. 2a i 2b, które nie znajdują zastosowania wstanie faktycznym tej sprawy): Ust. 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Udip nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". To orzecznictwo i doktryna wypracowały stanowisko, zgodnie z którym obejmuje ono osoby pełniące funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi tu o osoby, które podejmują decyzje czy inne rozstrzygnięcia pozostające w kompetencji organu. Natomiast osoby, które w ramach swych funkcji nie podejmują decyzji, a jedynie działania doradcze, opiniujące, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione - lub nie - przez inny podmiot władczo kształtujący sytuację prawną osób, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne ani mające związek z pełnieniem tych funkcji. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 25 listopada 2025r. sygn. akt III SA/Gl 695/25 co do tego, że " nie stanowi informacji publicznej informacja o danych konkretnego pracownika zatrudnionego w strukturze organizacyjnej organu, o ile ten nie pełni funkcji publicznych, ani też nie wykonuje zadań publicznych, tj. nie posiada kompetencji do podejmowania działań władczych w ramach organu a jest jedynie pracownikiem wykonującym zadania o charakterze usługowym czy technicznym. Osoby zatrudnione na takich stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych, gdyż nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, a wykonują jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze." Przy czym tezę tę należy uzupełnić o stwierdzenie, że pod pojęciem czynności pomocniczych nie należy rozumieć jedynie prostych czynności technicznych, biurowych czy obsługowych. Również skomplikowane czy wymagające wysokich kwalifikacji czynności mogą być uznane za czynności pomocnicze, jeśli nie stanowią wiążąco o kierunkach działania organu lub sposobie załatwienia spraw osób trzecich. Wobec powyższego to do organu należy ocena, czy w danym przypadku wnioskodawca nie nadużywa prawa do informacji, jak również to, czy informacja może być ujawniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 udip. Należy jednak przypomnieć, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z jakichkolwiek powodów zawsze musi nastąpić na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Co prawda przepis ten nie wiąże formy decyzji administracyjnej z materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, ale – jak wskazał NSA w wyroku III OSK 1062/24 – dlatego właśnie należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Forma decyzji administracyjnej jest w takim przypadku konieczna również z tego powodu, że w sytuacji uznania, że mimo, iż dana informacja stanowi informację publiczną, to jednak nie może być udostępniona, to rzeczą organu jest uzasadnić swe stanowisko zgodnie z regułami Kpa. Podsumowując, błędne jest stanowisko organu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Konsekwencją tego jest, że albo organ winien taką informację udostępnić, albo - jeśli z jakichkolwiek powodów uważa, że nie może być ujawniona - odmówić udostępnienia, ale wówczas winien takiej odmowie nadać formę decyzji administracyjnej (zamiast nieformalnego pisma, jakie otrzymał skarżący) i ją uzasadnić. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i zobowiązał do jego załatwienia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednak w ocenie Sądu bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Organ zareagował na wniosek skarżącego z zachowaniem terminu odpowiadając w 12. dniu po wpływie wniosku, i choć nie udostępnił żądanych informacji, to nie było to wynikiem lekceważenia obowiązków lub złej woli, a jedynie błędnej oceny co do charakteru żądanej informacji. Na zasądzone koszty postępowania składa się jedynie 100 zł wpisu od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.