III SAB/Gl 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A w P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. I Wnioskiem z dnia 8 marca 2019 r. J.P. (dalej także wnioskodawca) skierowanym do Starosty Powiatu [...] (dalej także: organ) zwrócił się w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) o przesłanie kopii decyzji wraz z załącznikami, zezwalającej na transport odpadów wydanej na wniosek B w P. o [...], znak sprawy [...]. Jednocześnie poprosił w nim o podanie daty, kiedy wniosek został złożony do Starostwa. Analogicznie sformułował żądanie przesłania mu kopii decyzji wydanej dla tegoż podmiotu o nr [...]wraz z załącznikami, znak sprawy [...]oraz wskazanie daty, kiedy wniosek został złożony do Starostwa. Pismem z 13 sierpnia 2018 r. został poinformowany o trybie pozyskania żądanych informacji na podstawie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), po czym pismem z 14 sierpnia 2018 r. udzielił odpowiedzi wskazując w poszczególnych punktach tak na czas złożenia wniosków przez firmę Bspółka z o.o., jak i dołączając kopie wydanych w sprawie orzeczeń, co wynika z treści pisma. W tych okolicznościach skargę do tut. Sądu złożyło A na bezczynność organu w załatwieniu – jak wskazało – jego wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, w drugiej zaś – w przypadku nie podzielenia argumentów na jej odrzucenie – o jej oddalenie. Argumentując podniósł, że ani przy składaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też w okresie trwania postępowania wnioskodawca nie wskazywał, iż działa w imieniu Stowarzyszenia, którego jest Prezesem zarządu. Zaakcentował, że od momentu złożenia wniosku aż do jego załatwienia przyjął, iż składającym i jednocześnie stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca działający jako prywatna osoba, a nie przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia. Następnie wyeksponował, że odpowiadając na wniosek poinformował o trybie i zasadach udostępnienia informacji o środowisku zatem nie był bezczynny. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Równocześnie w rozpoznawanej sprawie na wstępie przyjdzie odwołać się do treści art. 32 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Takie ujęcie stron postępowania sądowoadministracyjnego oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego między skarżącym a organem administracji winna zostać zawiązana relacja, wynikająca z żądania skierowanego przez skarżącego do organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie z żądaniem udostępnienia informacji publicznej –obejmującym udostępnienia kopii decyzji wraz z załącznikami, zezwalającej na transport odpadów wydanej na wniosek B w P. o [...], znak sprawy [...], wraz z podaniem daty, kiedy wniosek został złożony do Starostwa, a także kopii decyzji wydanej dla tegoż podmiotu o nr [...] wraz z załącznikami, znak sprawy [...] oraz wskazanie daty, kiedy wniosek został złożony do Starostwa, skierowanym drogą elektroniczną w dniu 08 sierpnia –wystąpił J.P., czego dowodzi wygenerowany z systemu wydruk, opisany jako załącznik nr 5. We wskazanym piśmie wskazano: "Z poważaniem J.P.", a także podano adres[...]. Z kolei za pismem z 21 marca 2019 r. organ przesłał do tut. Sądu skargę na jego bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesioną przez A wraz z odpowiedzią na nią. Z treści tej skargi – jak zaznaczono powyżej – wynika, że jest ona wnoszona w imieniu Stowarzyszenia i związana jest stricte z bezczynnością wymienionego powyżej organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 8 sierpnia 2018 r. wystąpił wnioskodawca działający jako osoba prywatna (osoba fizyczna – J.P.). We wskazanym piśmie nie podał, że działa w innym (aniżeli własnym) imieniu. Korespondencja po skierowaniu wniosku także prowadzona była pomiędzy nim a organem, czego jednoznacznie dowodzi treść załącznika nr 3-5 akt administracyjnych. Z kolei skargę do tutejszego Sądu na bezczynność w zakresie udostępnienia przedmiotowej informacji wniosło Stowarzyszenie, jednakże na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organem administracji nie wykazało, że to ono jest wnioskodawcą i podmiotem ubiegającym się o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawione powyżej ustalenia pozwalają stwierdzić, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił inny podmiot, aniżeli wnoszący skargę. Zatem strona skarżąca nie jest podmiotem, który występował o udostępnienie informacji publicznej, jak również nie jest osobą, która uczestniczyła w działaniach podejmowanych przed organem administracji na jakimkolwiek jego etapie po wniesieniu przedmiotowego żądania. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, ani też nie ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wskazania wymaga, że na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi – poza wymienionym w tym przepisie prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną (z ograniczeniami określonymi w cytowanym przepisie) – jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Nadto mocą art. 50 § 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę w postępowaniu prowadzonym z wniosku innej osoby o udostępnienie informacji publicznej bez wcześniejszego prawnego wejścia do procesu. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., legitymacja do wniesienia skargi przysługuje – z wyjątkiem podmiotów wyczerpująco wymienionych w tym przepisie – tylko podmiotowi, który ma interes prawny. Natomiast – jak podkreśla się w orzecznictwie oraz piśmiennictwie – interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. (...) W hipotetycznej sytuacji, gdy to skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji), jego interes określić należy jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji skargowej. Legitymację określają bowiem przepisy prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera, prof. Marka Wierzbowskiego. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2011. str. 265). Równocześnie nie sposób nie podnieść, że – jak podkreśla się w piśmiennictwie – norma z art. 50 § 1 P.p.s.a., ma – na co wskazuje art. 50 § 2 P.p.s.a – charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (normie lex specialis) – por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera, prof. Marka Wierzbowskiego. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2011. str. 264. Trafnie zatem organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że z istoty tego postępowania wynika, że jego stroną jest wyłącznie wnioskodawca. Wobec tego należało orzec jak w sentencji.