III SAB/Gl 499/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. N. (N.) na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 1 marca 2024 r. przesłanym za pośrednictwem korespondencji email K.N. (dalej: skarżący; strona; wnioskodawca) wystąpił w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019, poz.1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.) do Prezesa Sądu Okręgowego w K. (dalej: organ) o udostępnienie mu w ramach dostępu do informacji publicznej: 1. statystyk tut. Sądu za lata 2018 - 2023 w zakresie długości prowadzonych postępowań ws cywilnych i karnych z kategorii "C i K od ich wpływu do wyrokowania; 2. średniego okresu czasu w jakim SSO pan K.Z. wydawał wyroki w sprawach kategorii C od ich wypływu do wyrokowania w latach 2018 – 2023. W odpowiedzi na wniosek z 1 marca 2024 r. pismem z 5 marca 2024 r., znak: [...] organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (co dotyczyło pkt 2 wniosku strony), w terminie 7 dni pod rygorem odmowy udzielenia informacji, gdyż informacja o którą wystąpi ma charakter informacji przetworzonej. Wnioskodawca został także wezwany do uzupełnienia braków wniosku i wskazania adresu dla doręczeń w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi do pisma organu z 5 marca 2024 r. wnioskodawca wskazał, że w jego opinii informacja, której żąda nie ma charakteru informacji przetworzonej, a dalej, że posłuży ona ocenie przez Radę Europy i ETPC strukturalnej przewlekłości w kraju na tle innych sądów w kraju. W zakreślonym terminie wnioskodawca ponadto nie uzupełnił braków formalnych wniosku i nie wskazał swojego adresu dla doręczeń. Wobec powyższego w piśmie z 13 marca 2024 r., znak: [...], skierowanym do wnioskodawcy korespondencją email organ udzielił skarżącemu informacji odnośnie pkt 1 pytania wskazując, że informacje te są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na stronie sądu, i dokładnie opisując zakładki w których się znajdują, zaś odnośnie do pytania nr 2 poinformował wnioskodawcę, iż wobec nieuzupełnienia w terminie braków wniosku co do pytania o "średni okres czasu w jakim SSO pan K.Z. wydawał wyroki w sprawach kategorii C od ich wpływu do wyrokowania w łatach 2018-2023" wniosek strony na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) został pozostawiony bez rozpoznania. W odpowiedzi, za pośrednictwem wiadomości email z 13 marca 2024 r., skarżący potwierdził fakt doręczenia mu pisma organu z 13 marca 2024 r., znak: [...], a także wskazał adres ePUAP. Następnie w dniu 11 czerwca 2024 r. za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej e-PUAP wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu, zarzucając mu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z 1 marca 2024 r. W konsekwencji, strona domagała się: (1) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; (2) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni; (3) rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym; (4) zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów uiszczonej opłaty 100 zł od skargi. W uzasadnieniu skargi, strona argumentowała, że za bezprawne należy uznać wzywanie jej przez organ do "podawania adresu do doręczeń", tj. bez podstawy prawnej i faktycznej tego żądania. Organ zaś, jak dalej wskazywała strona, w myśl art. 7 Konstytucji RP zobowiązany był do podania podstawy prawnej swojego żądania. W ocenie wnioskodawcy tego typu zaniechanie nie może rodzić skutków prawnych. Następnie skarżący powołał się na treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zdaniem strony, gdy organ nie udostępnia skarżącemu żądanej informacji, aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Wtedy też, jak zaznaczyła strona w uzasadnieniu skargi, z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa, pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna. Ponadto skarżący wskazał, że nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX). Tymczasem, jak dalej zaznaczyła strona, organ zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. nie udzielił jej w terminie do 14 dni / do nadal żądanej informacji publicznej i nie wydał decyzji odmownej, co rodzi bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej lub wydania decyzji w sprawie (art. 16 ust.1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie, jak dalej argumentowała strona w uzasadnieniu skargi, w dniu 1 marca 2024 r. został złożony wniosek o wydanie informacji publicznej, która zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a u.d.i.p., podlega udostępnieniu w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku czyli do 16 marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wnosił o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt. 4, 5a lub 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), względnie o jej oddalenie jako niezasadnej. W jej uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności uzupełnił stanowisko przedstawione w piśmie z 5 marca 2024 r. i z 13 marca 2024 r. argumentując, że dlatego wzywał skarżącego do wykazania, że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż "należałoby przeprowadzić analizę wszystkich postępowań prowadzonych przez Pana Sędziego K.Z. w okresie którego dotyczył wniosek we wszystkich kategoriach spraw, a posiadane przez sąd urządzenia informatyczne nic umożliwiają prostego wyliczenia średniego czasu załatwiania spraw w poszczególnych kategoriach i w poszczególnych latach przez Pana sędziego" - co dotyczyło pkt 2 wniosku wnioskodawcy - w terminie 7 dni pod rygorem odmowy udzielenia informacji. Zdaniem organu informacja o którą wystąpiła strona ma bowiem charakter informacji przetworzonej. Wnioskodawca został także wezwany do uzupełnienia braków wniosku i wskazania adresu dla doręczeń wnioskodawcy w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec zaś zaistnienia przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, jak dalej wskazywano w uzasadnieniu ww. pisma, organ wdrożył postępowanie naprawcze odnośnie złożonego wniosku. Zamiar wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., powoduje, że organ jest zobowiązany do zastosowania przepisów k.p.a. w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że w takiej sytuacji może wystąpić do wnioskodawcy o podanie jego imienia i nazwiska oraz danych adresowych niezbędnych do wydania i doręczenia decyzji administracyjnej. Dalej organ wyjaśniał, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania), braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, w opinii organu, skoro wniosek został złożony w formie mailowej bez podpisu własnoręcznego (osobistego) wnioskodawcy, ani też kwalifikowanego podpisu elektronicznego (gdyż takim podpisem została dopiero opatrzona skarga na przewlekłość) koniecznym stało się wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. we wskazany sposób, a skoro wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku we wskazanym terminie, jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania o czym poinformowano wnioskodawcę w piśmie z 13 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. W przedmiotowej sprawie, strona skarżąca wskazała, że podstawą żądania informacji określonych we wniosku z 1 marca 2024 r. są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest aktem autonomicznym względem ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zapisy tego Kodeksu stosowane są w tej procedurze na podstawie wyraźnego odesłania – wyłącznie w zakresie wydania decyzji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W pozostałym zakresie zapisy u.d.i.p. wyznaczają właściwość i obowiązek organu, terminy rozpoznania sprawy oraz formę jej załatwienia. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane na tle u.d.i.p., nie ma definicji legalnej tego pojęcia również na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady brak jest podstaw do sięgania po zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w sporach na tle informacji publicznej stosowany jest w ściśle określonym przez prawo przypadku. Nie oznacza to jednak, że sytuacja bezczynności i konieczności jej oceny w sporach takich jak ten nie występuje. Także i w tej procedurze działania organu będą podlegały ocenie, tak co do terminowości ich podejmowania, jak i formy podjętych działań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyznacza bowiem terminy na rozpoznanie wniosków stron oraz wskazuje na formy działania adresata wniosku. Wnioski te potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z przyjętymi tam poglądami z bezczynnością organu administracji na tle u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18, Legalis nr 1827415; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16, Legalis nr 1729648). Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat co prawda podejmuje działania, jednakże forma lub zakres informacji nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Z przedstawionych rozważań wyłania się wniosek, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy podjął on prawem przewidziane działania. Powyższe oznacza zbadanie czy organ jest właściwym adresatem wniosku obowiązanym do jego rozpoznania, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, wreszcie, czy podjęto przewidziane prawem czynności, tak co do formy i treści, w zakreślonym terminie. Jakkolwiek złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna typowego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jakie jest prowadzone według reżimu Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, w której organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wówczas, gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyroki NSA z 17 października 2023 r., III OSK 1559/22, Legalis nr 3000632; z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, Legalis nr 240672 oraz z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, Legalis nr 184182). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Nie jest także sporne między stronami, że żądane informacje mają status informacji publicznych. Zasadniczy spór między stronami dotyczy natomiast tego, czy organ miał podstawę pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania (zob. pismo organu z 13 marca 2024 r., znak: [...]), a to wobec nieusunięcia przez skarżącego braków formalnych wniosku z 1 marca 2024 r., jak i wskazania przez niego w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, co wiąże się z kolejną wątpliwością co do kwalifikacji żądanych informacji jako informacji przetworzonej. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla szczególnego interesu publicznego. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z wnioskiem strony z 1 marca 2024 r. dotyczącego udzielenia informacji w postaci "średniego okresu czasu w jakim SSO pan K.Z. wydawał wyroki w sprawach kategorii C od ich wypływu do wyrokowania w latach 2018 – 2023" (vide: pkt 2 wniosku strony z 1 marca 2024 r.). Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z 5 marca 2024 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, w terminie 7 dni, poprzez wskazanie adresu do doręczeń. Pouczył skarżącego, że w razie nieusunięcia braków formalnych wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie wezwał skarżącego do wykazania w jakim zakresie występuje w jego wniosku szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Z kolei skarżący w piśmie (mailu) z 5 marca 2024 r. wskazał, że: "w 2023 roku podobna informacja została mi wydana bez stwierdzenia jak obecnie; Statystyki nie stanowią informacji przetworzonej tylko dot. Bieżącej działalności i zarządzania sądem". W ocenie Sądu organ po wstępnej analizie wniosku skarżącego i uznaniu, że w sprawie, jak podał, występuje wysokie prawdopodobieństwo wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, był uprawniony w ograniczonym zakresie zastosować przepisy tej ustawy procesowej i wezwać wnioskodawcę, jak w piśmie 5 marca 2024 r., znak: [...]. Uznanie przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej wymaga od niego podjęcia działań wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konieczne staje się wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w dalszej kolejności ocena, czy taka okoliczność w sprawie wystąpiła. Brak uznania, że wnioskodawca ma taki właśnie cel uzyskania informacji skutkuje ograniczeniem prawa do informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 u.d.i.p. wymaga już wydania decyzji ograniczającej prawo dostępu do takiej informacji. Jako zasadne uznać należy w konsekwencji czynności podjęte przez organ, mające swoją podstawę w przepisach Kodeks postępowania administracyjnego. Pozostawienia wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem dostrzeżonych w nim braków, nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednakże na etapie dążenia do wydania decyzji organ może wzywać zgodnie z Kodeksem prawa administracyjnego do usunięcia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, choć generalnie unormowania Kodeksu prawa administracyjnego nie mają zastosowania w procedurze dotyczącej udzielenia informacji publicznej. Procedura, w której adresat wniosku dokonuje jego rozpatrzenia, nie cechuje się bowiem tak daleko posuniętym formalizmem i w tej materii zawiera regulacje własne w art. 13 i 14 u.d.i.p., przy czym w przypadku ustalenia, że zostanie wydana decyzja administracyjna odmowna bądź umarzająca postępowanie, to w pewnym, ograniczonym bardzo zakresie uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego winny być stosowane, jak stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i ma to związek zasadniczo z ważnością decyzji administracyjnej, jej skutecznym doręczeniem. Tymczasem zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie (wniosek) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Tym samym, w sytuacji gdy działając w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zamierza wydać decyzję administracyjną, to także w przypadku wnoszenia pism w formie elektronicznej przez strony, czy to zwykłym e-mailem (co dopuszcza się na gruncie unormowań u.d.i.p. w zakresie formy wniosku o udzielenie takiej informacji) lub za pośrednictwem profilu zaufanego ePUAP, adres winien być wskazany przez wnoszącego podanie. Z kolei według art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ przy tym podjął formalną czynność wynikającą z rygoru określonego w kierowanym do skarżącego wezwaniu z 5 marca 2024 r., gdyż pismem z 13 marca 2024 r., znak [...] zawiadomił stronę, że jej wniosek "został pozostawiony bez rozpoznania". Mając na uwadze powyższe nie można zatem przyjąć, że organ na dzień wywiedzenia skargi dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej skoro pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, wobec nieusunięcia jego braków formalnych, było w ocenie Sądu prawidłowe. Z tej przyczyny skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.