III SAB/Gl 523/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Radnej Dzielnicy S. – P. M. M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 18 kwietnia 2024 r. K. N. złożył w formie elektronicznej wniosek w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wniosek został wysłany na skrzynkę odbiorczą Urzędu Miasta i Gminy S., jednak skierowany był bezpośrednio do: "Radnej Pani M. M.". Przedmiotem wniosku było żądanie wydania wnioskodawcy w zwrotnym mailu: "faktur wraz ze spisem rozdysponowanych kwot za koszty, jakie poniosła pani radna organizowania wszelakich spotkań itp., oraz dokumentacji kontrolnej budowy dróg na P., w tym zgłaszanych przez radną nieprawidłowości przy jej budowie". Z uwagi na brak odpowiedzi, strona wniosła skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 kwietnia 2024 r. o wydanie informacji publicznej. Strona podkreśliła wyraźnie w nagłówku skargi, że wniosek skierowany był do radnej dzielnicy S. – P. M. M.. W skardze strona wniosła o zobowiązanie organu do: niezwłocznego, nie później niż w 7 dni, rozpoznania wniosku i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Burmistrz Miasta i Gminy S. wraz z pismem przewodnim z dnia 25 czerwca 2024 r. przesłał do tutejszego Sądu skargę K. N. na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 kwietnia 2024 r. o wydanie informacji publicznej skierowanej do radnej dzielnicy S. – P. M. M. wraz z kompletem dokumentów. W piśmie z dnia 16 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. podkreślił, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do radnej Rady Miejskiej w S. – M. M.. Z uwagi na brak waloru informacji publicznej i nieposiadania danych umożliwiających udzielenia skarżącemu żądanych informacji organ przesłał wniosek skarżącego bezpośrednio do radnej M. M.. Zaznaczyć należy, że na wstępie uzasadnienia skargi, skarżący podkreślił, że nie posiada służbowego numeru telefonu radnej, która nie posiada skrzynki mailowej, i nie oznaczyła miejsca i czasu przyjmowania interesantów. W tej sytuacji skarżący skontaktował się telefonicznie z sekretariatem burmistrza S. z pytaniem w jaki sposób ma się zwrócić o informację publiczną o działalności radnej M. M.. W sekretariacie burmistrza udzielono mu odpowiedzi, że radni nie posiadają służbowych skrzynek e-mail i numerów telefonów (służbowych), w związku z czym ma się zwrócić z wnioskiem na skrzynkę urzędu. Z uwagi na treść skargi i jej adresata – radną M. M., skarga została zarejestrowana w tutejszym Sądzie, zgodnie z intencją wnioskodawcy, jako skarga na bezczynność Radnej Dzielnicy S. – P. M. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej w skrócie: ,,P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca również skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Wnioskodawca, domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak – brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działalnie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na tzw. milczenie władzy jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie obowiązku, choćby organ mylni sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zmianami) – zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.", każdemu służy prawo dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem art. 5. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (art.1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 3 ust.1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący skarży bezczynność radnej dzielnicy S. – P., która nie wykazała żadnej reakcji na skierowany do niej wniosek – pismo z dnia 18 kwietnia 2024 r. W tym miejscu należy przeanalizować pojęcie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz pojęcie informacji publicznej na tle niniejszej sprawy, a także charakter złożonej skargi. Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej zostały wymienione w art. 4 u.d.i.p. i należą do nich, m.in. organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej zaliczają się organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zmianami) – dalej zwana w skrócie: "u.s.g.", mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: 1) rada gminy (jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej – art. 15 ust. 2 u.s.g.); 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g., rada gminy (rada miejska), jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Rada gminy (rada miejska) kontroluje działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz, prezydent. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 u.s.g.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.31 u.s.g.). Pismo skarżącego (wniosek z dnia 18 kwietnia 2024 r.), skierowane bezpośrednio, imiennie do radnej Rady Miejskiej traktować należy jako pismo do osoby fizycznej, nie zaś do organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Tym samym, skoro wniosek skarżącego został adresowany bezpośrednio do osoby fizycznej, która nie jest organem władzy publicznej, nie ma podstaw prawnych do oczekiwania od takiej osoby zachowania się według przepisów u.d.i.p., gdyż nie mają one do niej zastosowania. W konsekwencji, skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej byłaby skuteczna w świetle regulacji u.d.i.p., jeśli bezczynność ta dotyczyłaby zaniechania działania organu władzy publicznej, którymi to organami w niniejszej sprawie są jedynie: Rada Miejska w S. i Burmistrz Miasta S.. Radna dzielnicy S. – P. nie jest burmistrzem i samodzielnie nie stanowi rady miejskiej, nie tworzy więc samodzielnie organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Radna M. M. nie jest burmistrzem, nie pełni funkcji przewodniczącej rady miasta, a z informacji posiadanej przez Sąd nie pełni innej funkcji w radzie miasta (np. przewodniczącej komisji rady miejskiej) i nie jest pracownikiem urzędu miasta. M. M., będąc radną, wchodzi w skład organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada miasta. Podkreślić należy, że przedmiot informacji publicznej, określony został w art. 6 u.d.i.p. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych też powodów, wniosek strony z dnia 18 kwietnia 2024 r., mimo, iż w jego treści jako podstawę prawną wskazano instytucję prawną informacji publicznej i oparto na prawie obywatela do uzyskania takiej informacji, nie może być jednak uznany za wniosek złożony zgodnie z przepisami u.d.i.p. i jak wyżej wskazano, wniosek ten został skierowany do osoby, która nie jest organem władzy publicznej. Stwierdzić należy, że skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił szeroko orzecznictwo sądowe określające status prawny radnego oraz szerokie uprawnienia radnego do pozyskiwania informacji publicznej, także na gruncie uregulowań u.d.i.p. Następnie strona analizowała pozycję prawną wójta (organu wykonawczego gminy). W końcowej części uzasadnienia skarżący skupił się na wnioskach składanych przez dziennikarzy. Z powodów wyżej wskazanych, analizy skarżącego nie mają zastosowania w rozpoznaniu niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotem sprawy jest wniosek złożony przez skarżącego, pismem z dnia 18 kwietna 2024 r., adresowanym i skierowanym bezpośrednio do Radnej Dzielnicy S. – P. M. M.. Dla porządku należy stwierdzić, że stosownie do art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Natomiast art. 24 ust. 3 u.s.g. stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (burmistrza, prezydenta). Regulacje powyższe określają jednak możliwości prawne radnego, będącego członkiem kolegialnego organu gminy, także w aspekcie pozyskiwania przez radnego informacji oraz jego działania w ramach organu gminy w celu wypełnienia normy zawartej w art. 23 ust. 1 u.s.g. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozpoznania w tej sprawie, ponieważ wniosek skarżącego został skierowany bezpośrednio do radnej M. M., będącej osobą fizyczną, wchodzącą w skład organu gminy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił jako niedopuszczalną.