III SAB/Gl 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony z dnia 31 stycznia 2019 r., 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi. Pismem z dnia 31 marca 2019 r. A. Z. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. (dalej także: organ) w przedmiocie realizacji jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania w terminie 14 dni czynności w przedmiocie realizacji jej wniosku z 31 stycznia 2019 r. Jednocześnie zarzuciła w niej organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2, a także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1669 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie na jej wniosek informacji sektora publicznego. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiła stan prawny i dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jej wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazała, że w dniu 31 stycznia 2019 r. zwróciła się do organu o przekazanie jej uchwały krajobrazowej. Zaznaczyła, że wniosek dotyczył przekazania uchwały w wersji nieukończonej, jeżeli brak jest jeszcze wersji ostatecznej, a także wskazanie, iż wnosi o przesłanie wnioskowanej informacji na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. Na zakończenie podniosła, że pomimo upływu 14-dniowego terminu nie uzyskała odpowiedzi do dnia kierowania skargi. Do skargi dołączyła treść wniosku, zapytanie Radnej Rady Miasta K. dotyczące uchwały krajobrazowej, odpowiedź z Urzędu Miasta K. (dalej także UM K.) na zapytanie radnej, wydruk wiadomości elektronicznej skierowanej na adres poczty elektronicznej (mailowy) UM K. W tych okolicznościach strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej umorzenie względnie odrzucenie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Argumentując wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego mu stanu bezczynności. Prezentując przebieg postępowania w zakresie czasu i trybu skierowania wniosku analogicznie jak strona skarżąca podał, że z przyczyn technicznych wniosek strony złożony w drodze wiadomości elektronicznej, za pośrednictwem poczty cyfrowej e-mail nie trafił do komórki organizacyjnej UM K. realizującej zadnia odpowiadające przedmiotowemu wnioskowi. Okoliczność ta, na co zwrócił uwagę, wyniknęła z problemów technicznych systemu informatycznego obsługującego pocztę e-mail kierowaną do urzędu. Przedstawiając następnie sposób kierowania pism przez skarżącą i ich załączników, zaznaczył, że przedmiotowy wniosek w swojej kluczowej części nie został zarejestrowany w systemie obiegu dokumentów, co mogło być spowodowane problemami konfiguracji konta pocztowego, a w konsekwencji spowodowało, że nie został mu nadany prawidłowy bieg w sprawie. Podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 4 u.d.i.p. w BIP podano, że wniosek z zakresu dostępu do informacji kierowanej w trybie tej ustawy można złożyć na wskazany adres poczty elektronicznej. W dalszej kolejności opisując tryb obiegu informacji i wniosków strony skarżonej (w tym z 18 stycznia 2019 r.) podniósł, że nie stwierdzono ażeby wystąpiły problemu w przekazywaniu cyfrowych załączników. Stad stwierdził, że pojawienie się tych problemów technicznych w niniejszej sprawie ma charakter wyjątkowy. Niezależnie jednakże od tychże okoliczności podjęto starania do załatwienia wniosku skarżącej, co także nastąpiło 15 kwietnia 2019 r. Za pismem z tego dnia za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłano stronie informacje z przedmiotu jej wniosku. Pismem procesowym z 29 maja 2019 r. strona skarżąca oświadczyła, że wnioskowana informacja została jej udzielona, w związku z tym wniosła o zwrot kosztów postępowania. Z kolei organ w piśmie z 05 sierpnia 2019 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie wniosku o zwrot kosztów jednocześnie wniósł o "zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu należy w pierwszej kolejności wskazać, że – co nie jest w sprawie sporne – podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W drugiej zaś kolejności, co także nie jest sporne zakres przedmiotowy objęty zapytaniem odnosił się – w pełnym zakresie – do informacji publicznej. W następstwie tego sporne pozostaje to czy organ w odpowiedzi na wniosek pozostał bezczynny do czasu kierowania skargi do Sądu, jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ. Tym samym wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którym utożsamia się skład orzekający, jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, traktuje się zarówno brak reakcji na zapytanie kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jak także udostępnienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do wniosku (zob.: wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Sz 51/12 oraz tam wskazane), co jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Mając bowiem na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń począwszy od wpływu wniosku strony do organu do czasu jego załatwienia pismem z 15 kwietnia 2019 r. przesłanym drogą elektroniczną brak jest podstaw do uznania, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą, co jednakże, co wymaga zaznaczenia, uczynił z naruszeniem ustawowego 14-dniowego terminu. Wskazując bowiem na przytoczone powyżej uwagi przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z 31 stycznia 2019 r. skarżącej o udostępnienie wskazanych w nim informacji udzielił odpowiedzi dopiero po wniesieniu skargi datowanej na dzień 31 marca 2019 r. – tj. 15 kwietnia 2019 r., jak oświadczył organ w odpowiedzi na skargę a czego nie zanegowała strona skarżąca. Tym samym organ uznał, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, to nie pozostaje bezczynny, a zwłoka w załatwieniu wniosku stała się następstwem problemów technicznych systemu informatycznego jego urzędu. W ocenie składu orzekającego, wobec powyżej przedstawionych rozważań prawnych, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Podjęta czynność nastąpiła z przekroczeniem 14-dniowego terminu gdyż dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Natomiast zgodnie z art. 13 u.d.i p. regulującym termin udostępnienia informacji publicznej – ust. 1 – udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej zawarty w skardze i stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku. Stosownie do treści § 1a art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a. została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Problematykę tę szczegółowo przedstawił NSA w wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3710/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. W przedmiotowej sprawie, wypada przypomnieć, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji, który nie został przez organ dochowany, niezależnie od problemów technicznych, które nie mogą być uznawane jako nie mające wpływu na datę liczenia terminów do jego załatwienia, a jedynie jako usprawiedliwiające zwłokę organu w jego załatwieniu. Rolą i zadaniem organów jest takie zorganizowanie pracy urzędu ażeby podejmować działania zmierzające do jak najlepszego i najsprawniejszego wypełniania ustawowo nałożonych nań obowiązków. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że konstrukcja prawna trybu działania organu jest ustawowo określona, uregulowany prawnie i określony termin przez normodawcę jednoznacznie wskazuje, że gdy podmiot dysponujący wnioskowaną informacją nie jest w stanie dotrzymać terminu ustanowionego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę określoną w art.13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącej, co nie jest sporne, po wniesieniu skargi, usprawiedliwiając ten stan problemami technicznymi, co w ocenie Sądu uzasadnia uznanie, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa. W piśmie z 29 maja 2019 r. strona skarżąca potwierdziła ten stan, nie wnosząc przy tym o uznanie rażącej bezczynności, a jedynie o zwrot kosztów postępowania, które Sąd zasądził w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Z kolei załatwienie ostateczne sprawy, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Powtórzenia wymaga, że ponieważ na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co jak wskazano powyżej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.