III SAB/Gl 547/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie wniosku o zmianę organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę. 25 marca 2024 r. Skarżący wystąpił do Starosty M. o zmianę organizacji ruchu przy ul. [...] w M. poprzez usunięcie ze znaków B-35 "zakaz postoju" tabliczki informacyjnej "ponad 10 minut" oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć dotyczących niestosowania się przez kierujących pojazdami do istniejących znaków. Pismem z 12 kwietnia 2024 r. Starosta M. wystąpił do Komendanta Powiatowej Policji w M. o udzielenie informacji o zdarzeniach i wykroczeniach drogowych na drodze gminnej nr [...] (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania z DW[...] do posesji nr [...] przy ul. [...] w okresie od 26 sierpnia 2021 r. do 12 kwietnia 2024 r. (tj. po wprowadzeniu nowej stałej organizacji ruchu). Natomiast po przeprowadzonej 16 kwietnia 2024 r. wizji w terenie zwrócił się do zarządcy drogi, tj. Burmistrza Miasta M. o doprowadzenie organizacji ruchu do właściwego stanu w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Tymczasem 20 maja 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie w sprawie załatwienia złożonego wniosku. Pismem z 21 maja 2024 r. organ poinformował Skarżącego, że w przedmiotowej sprawie prowadzone są konsultacje z Wydziałem Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w M. oraz Gminą M., mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu i wyeliminowanie utrudnień dla mieszkańców związanych z wprowadzoną organizacją ruchu, tj. znak B-35 (zakaz postoju z tabliczkami "ponad 10 minut" i "nie dotyczy KM") w ciągu ul. [...] w M. Natomiast pismem z 5 czerwca 2024 r., w oparciu o dane pozyskane od Burmistrza Miasta M. oraz Komendanta Powiatowego Policji w M., wyjaśnił, że wprowadzona 26 sierpnia 2021 r. organizacja ruchu nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi gminnej, pomimo zaistniałych zdarzeń drogowych. O możliwości ustawienia lustra w pasie drogowym z powodu utrudnionego wyjazdu z posesji organ poinformował Skarżącego. Jednocześnie wskazał, że wniosek taki należy złożyć do organu zarządzającego ruchem wraz z projektem stałej organizacji ruchu w celu uzyskania jego zatwierdzenia zgodnie z § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Dodatkowo poinformował, że wprowadzenie lub zmiana organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej w związku z tym brak jest podstaw do jej wydania. Nie zgadzając się z powyższym Skarżący złożył skargę na bezczynność Starosty M. w przedmiocie złożonego wniosku o zmianę organizacji ruchu. Organowi zarzucił uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] w M. poprzez usunięcie ze znaków B-35 "zakaz postoju" tabliczki informacyjnej "ponad 10 minut". W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się wydania orzeczenia, co do istoty sprawy i przeprowadzenia zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] w M., a nadto przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność nie rozpoznania istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 608/12, że zatwierdzenie przez Starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący błędnie wskazuje, że decyzja powinna zostać wydana przez Starostwo Powiatowe, co potwierdza brak zdolności sądowej. Starostwo Powiatowe jest jedynie jednostką o charakterze pomocniczym, obsługującą starostę i organy powiatu, jednak bez możliwości występowania jako strona postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazał, że udzielił Skarżącemu stosownych informacji, w tym odpowiedział na złożone ponaglenie. Poinformował też Skarżącego o przeprowadzonej wizji kontrolnej w terenie, w wyniku której organ zarządzający ruchem na drodze zobowiązał zarządcę drogi, tj. Burmistrza Miasta M., do podjęcia działań mających na celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Nie można mu zatem zarzucić bezczynności w sprawie. Tym bardziej, że wprowadzenie lub zmiana organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej w związku z czym ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) nie ma w sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, co przewiduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Istota skargi sprowadza się do stwierdzenia, że na skutek wniosku skarżącego organ obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie zmiany organizacji ruchu przy ul. [...] w M., a ponieważ tego nie zrobił – pozostaje w bezczynności. Warunkiem uznania tej skargi za uzasadnioną byłoby przyjęcie, że wniosek skarżącego z 25 marca 2024 r. wszczął postępowanie, którego zakończeniem powinna być decyzja o zmianie lub odmawiająca zmiany organizacji ruchu na tej ulicy. Tylko wtedy można by postawić organowi zarzut pozostawania w bezczynności i wnieść skargę w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4). Warunek ten nie zachodzi w tej sprawie. Tryb postępowania dotyczącego organizacji ruchu na drogach regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (DZ.U. z 2017 r., poz. 784). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251). Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenie określa szczegółowe warunki: 1) zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Tryb wprowadzania zmian organizacji ruchu na drogach reguluje przepis § 4 rozporządzenia. Jego ust. 1 stanowi, że Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Natomiast według ust. 3 Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Przepisy te nie przewidują dla każdego obywatela legitymacji do wystąpienia do organu zarządzającego ruchem z wnioskiem o zmianę organizacji ruchu na drodze. Oczywiście, nie można zabronić obywatelowi przedstawienia swej propozycji, ale wystąpienie tego rodzaju nie wszczyna postępowania przewidzianego przepisami rozporządzenia. Swym wnioskiem skarżący nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze, które, nawiasem mówiąc, nie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisów powołanego tu rozporządzenia (porównaj wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2021 r., sygn.. akt VI SA/Wa 733/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)). Skoro postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte, to zarzut, że nie została wydana decyzja pozostaje w próżni. Nie można zarzucić organowi bezczynności z powodu niewydania decyzji skoro obowiązku takiego organ nie miał. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, ponieważ, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.p.s.a. można ja wnieść wtedy, gdy na organie ciążył obowiązek wydania decyzji, postanowienie lub podjęcia czynności materialno-technicznej. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.