III SAB/Gl 598/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 17 lipca 2024r. A. K. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę bezczynność Prezydenta Miasta S. (dalej: Prezydent) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca pismem z 20 czerwca 2024 r. zwróciła się do Prezydenta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania kwot dofinansowań ze środków PFRON na zakup sprzętu rehabilitacyjnego jakie otrzymał Szpital Miejski w S. nr [...] w roku 2024, 2023, 2022 oraz 2021. We wniosku tym podniosła, że według obiegowo powziętej obiegowego Prezydent cyklicznie nie przyznaje firmom dofinansowania na sprzęt rehabilitacyjny albowiem dofinansowanie co roku otrzymuje Szpital Miejski nr [...] w S.. Pismem z dnia 3 lipca 2024 r. Prezydent odpowiedział, że w sprawie udzielenia żądanych informacji Skarżąca ma zwrócić się bezpośrednio do [...] Szpitala Miejskiego sp. z o.o. w restrukturyzacji przy ul [...]. Podał także adres email: [...]pl oraz telefon [...]. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność/przewlekłość Prezydenta w zakresie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że otrzymana od Prezydenta odpowiedź wprowadziła ją w konsternację. Dysponentem środków z PFRON w zakresie realizacji zadań określonych w art. 35a ust. 1. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest powiat/miasto na prawach powiatu. Jej pytanie dotyczyło kwestii, ile to organ administracji publicznej - Prezydent, będący dysponentem wskazanych środków PFRON przekazał podmiotowi - Szpitalowi Miejskiemu nr [...] w S. w ramach realizacji tychże zadań. Nie zamierza zwracać się bezpośrednio do tego podmiotu, tylko do organu administracji publicznej - Prezydenta w zakresie realizacji ww. zadania publicznego - rozdysponowania środków publicznych. Brak odpowiedzi na wniosek traktuje jako przejaw bezczynności/przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Wobec tak skonstruowanych zarzutów Skarżąca domagała się: zobowiązania Prezydenta do rozpatrzenia mojego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłość Prezydenta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Prezydenta na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł; zasądzenie od organu Prezydenta na rzecz Skarżącej wszelkich kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł jej oddalenie. Wskazał, że Skarżąca pismem z 3 lipca 2024 r., otrzymała odpowiedź na swój wniosek. W związku z niedysponowaniem przez Prezydenta wnioskowaną informacją Skarżącej wskazano prawidłowego adresata jej wniosku tj. [...] Szpital Miejski sp. z o.o. w restrukturyzacji, ul. [...] w S.. Wobec tego w przedmiotowej sprawie nie doszło ani do bezczynności Prezydenta, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest więc zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak wynika bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy podnieść należy, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Po trzecie zaś, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11). Oznacza to, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestią sporną, że Prezydent jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak bowiem wynika z art. 11a ust. 1 pkt. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1465) organem gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jest zatem organem władzy publicznej zobowiązanym dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 902; dalej: u.d.i.p.) do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest też przedmiotem sporu okoliczność, że żądane przez Skarżącą informacje są informacjami publicznymi, które zostały określone w art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p. czyli informacji o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w pkt. 4 ust. 1. Podkreślenia wymaga, że na powstanie obowiązku udostępnienia informacji publicznej znaczenie ma także regulacja art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jak wynika z jego brzmienia zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przywołany przepis jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyrok NSA z 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12; wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1209/22). Oznacza to, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 478/23). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy Prezydent, pomimo tego że udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej pismem z 3 lipca 2024r. pozostaje w bezczynności. W ocenie Skarżącej tak, ponieważ nie udzielił odpowiedzi na jej wniosek, a jedynie informacyjnie wskazał podmiot, do którego o te informacje powinna się zwrócić. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Prezydent dowodząc wykonania ciążących na nim obowiązków. W analogicznej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 18 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 48/24. Jego stanowisko i argumentację Sąd orzekający w sprawie w całości podziela. Do uznania, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publiczne niezbędne jest, aby wyraźnie i stanowczo powiadomił wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21). W innym orzeczeniu NSA wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Warto też zwrócić uwagę na znaczenie precyzyjnego konstruowania przedmiotowego powiadomienia, w oparciu o nie bowiem sąd dokona oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że w piśmie z 3 lipca 2024r. Prezydent bezpośrednio, wprost nie zawarł powiadomienia o tym, że nie posiada żądanych informacji publicznych. Ograniczył sposób rozpatrzenia wniosku do wskazania podmiotu, do którego Skarżąca powinna się zwrócić celem ich uzyskania. Oznacza to zatem, że Prezydent nie rozpoznał wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w sposób właściwy. Uznając, że udzielona Skarżącej w piśmie z 3 lipca 2024r. odpowiedź Prezydenta co do żądania udostępnienia informacji nie spełnia wskazanych standardów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie I wyroku stwierdził jego bezczynność. Bezczynność Prezydenta w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie Prezydenta świadczy o błędnej interpretacji prawa, jednak nie ma cech lekceważącego traktowania obowiązków. W ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Prezydent jako adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do Skarżącej pismo z 3 lipca 2024 r. Z treści tego pisma można wywieźć, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie, że wniosek Skarżącej o udzielenie informacji publicznej nie został załatwiony w prawem przewidzianej formie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązał organ do jego realizacji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt. II sentencji) Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przyjmuje się, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 marca 2022 r., II SAB/Bk 147/21; wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21; wyrok WSA w Białymstoku z 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 88/24). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wykazała by na skutek bezczynności Prezydenta doznała uszczerbku majątkowego. Wobec tego, opierając się na art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez Skarżącą koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi (pkt IV sentencji).