III SAB/Gl 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. U. (U.) na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie inne – skarga na bezczynność organu w sprawie celnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Skargą z dnia [...] r., podpisaną przez radcę prawnego B. R. z Kancelarii Radcy Prawnego w R., przy ul. [...] zaskarżona została bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w R. Stan sprawy według posiadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach akt sprawy, przedstawiał się następująco. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Celnego w C. ustalono, że do rejestracji samochodu marki [...] numer nadwozia [...] przedstawiono – zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego w R. - sfałszowane zgłoszenie celne [...] nr [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym Dyrektor Urzędu Celnego w C. wszczął w dniu [...] r. postępowanie celne, mające na celu uregulowanie sytuacji prawnej towaru oraz powiadomił Prokuraturę Okręgową w K. [...] Wydział ds. Przestępczości Zorganizowanej o popełnieniu przestępstwa, polegającego na nielegalnym wprowadzeniu towarów. W następstwie reorganizacji administracji celnej w dniu [...] r. sprawa została przekazana zgodnie z właściwością do Naczelnika Urzędu Celnego w Z., który w dniu [...] r. wszczął postępowanie podatkowe postanowieniem nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Postępowanie prowadzone w sprawie podatkowej zostało zawieszone dnia [...] r. postanowieniem nr [...]. W związku z kolejną reorganizacją administracji celnej zarówno postępowanie celne, jak i podatkowe zostało przekazane do rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Celnego w C., a następnie – Naczelnikowi Urzędu Celnego w G. Ze względu na umorzenie dnia [...] r. śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w K. Naczelnik Urzędu Celnego w G. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie. Organ ten decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znał za dłużnika w postępowaniu celnym m.in. skarżącego i stwierdził w związku z nielegalnym wprowadzeniem przedmiotowego pojazdu powstanie długu celnego w wysokości [...] PLN. Następnie sprawa w dniu [...] r. została przekazana do Naczelnika Urzędu Celnego w R., celem dalszego prowadzenia postępowania podatkowego. Postępowanie podatkowe zostało podjęte w stosunku do skarżącego postanowieniem Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] r., nr [...]. W dniu [...] r. do Urzędu Celnego w G. wpłynął wniosek G. U. z dnia [...] r. o wycofanie go jako strony z prowadzonego postępowania. Po przejęciu kompetencji Naczelnika Urzędu Celnego w G. przez Naczelnika Urzędu Celnego w R. przedłużył on postępowanie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] do dnia [...] r. W dniu [...] r. do Urzędu Celnego w R. wpłynął wniosek pełnomocnika G. U. (z dnia [...] r.) o umorzenie postępowania w sprawie długu celnego, prowadzonego w oparciu m.in. o postanowienie nr [...]. W zakresie dotyczącym długu celnego wniosek został przekazany do Referatu Elementów Kalkulacyjnych Urzędu Celnego w R. pismem z dnia [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. przedłużył postępowanie w sprawie do dnia [...] r. Dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. zwrócił się do pełnomocnika G. U. o doprecyzowanie wniosku o umorzenie postępowania w sprawie długu celnego zawartego w piśmie z dnia [...] r., na co odpowiedź została wystosowana przez pełnomocnika dnia [...] r. Dnia [...] r. postanowieniem nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w R. pozostawił wniosek z dnia [...] r. bez rozpoznania. W skardze na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w R. z dnia [...] r. pełnomocnik podniósł, że "mimo znacznego upływu terminu załatwienia sprawy, biegnącego od dnia [...] r., a także mimo wyznaczenia kolejnymi postanowieniami z dnia [...] r., z dnia [...] r. ostatecznego terminu załatwienia sprawy, dopiero na pisemną interwencję skarżącego z dnia [...] r. postanowieniem z dnia [...]r. ponownie przedłużono postępowanie w sprawie i wyznaczono termin jej załatwienia do dnia [...] r." Skarżący wniósł o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Celnego w R. do załatwienia merytorycznego sprawy oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. wniósł o jej oddalenie, wskazując iż nie jest słuszne twierdzenie, iż ostatnie przedłużenie terminu załatwienia sprawy było wynikiem interwencji pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. oraz, że strona skarżąca – wbrew postanowieniom art. 141 Ordynacji podatkowej nie wniosła ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że instrumentem zwalczającym bezczynność organu jest zaskarżenie jego bezczynności do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. narzędziem tym była skarga do organu wyższego stopnia, stosownie do brzmienia przepisu obowiązującego po tej dacie – ponaglenie do organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych, a zatem po skorzystaniu przez stronę z tego instrumentu zwalczania uchybień organów, na etapie procedowania przed tymi organami, możliwe jest skuteczne – o ile spełnione zostaną inne wymogi formalne - wniesienie skargi do sądu administracyjnego i rozpoczęcie toku postępowania sądowoadministracyjnego. Bezczynność organu powinna być zatem zwalczana dostępnym, przewidzianym w Ordynacji podatkowej środkiem w postaci ponaglenia, którego wniesienie (poza reakcją organu lub upływem czasu) warunkowało dopuszczalność przeniesienia sprawy do toku postępowania sądowoadministracyjnego. W aktach sprawy brak jest jednak ponaglenia. Zamiast tego środka skarżący użył innego instrumentu tj. złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jej rozpatrzenie nie jest możliwe, bowiem prowadziłoby do zastąpienia toku postępowania w sprawie bezczynności organu II instancji – postępowaniem sądowoaministracyjnym. Takie rozwiązanie nie znajduje prawnego uzasadnienia, bowiem sądowoadministracyjny tryb zwalczania bezczynności organu nie jest ani trybem konkurencyjnym w stosunku do drugoinstancyjnego trybu zwalczania bezczynności przez organem administracyjnym, ani trybem substytucyjnym, który mógłby procedowanie przez organem II instancji zastąpić. Przeciwnie – wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego ma na celu kontrolę poczynań organów, których bezczynność jest zaskarżona do sądu administracyjnego w granicach tej skargi, a zatem w odniesieniu do działań obu instancji organów właściwych w sprawie objętej skargą. Z powyższego wynika, że skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowe została wniesiona na bezczynność organu I instancji, tj. Naczelnika Urzędu Celnego w R. przedwcześnie i jako taka - jest skargą niedopuszczalną. Na marginesie należy zaznaczyć, że przepis art. 53 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. dotyczy innych niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie obejmuje on zatem swoim zakresem bezczynności organu. Nie można zatem pisma skarżącego z dnia [...] r. uznać za wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 4 P.p.s.a., a tego z kolei za ponaglenie na bezczynność organu, co wynika w szczególności z właściwości innego organu do rozpatrzenia tych odrębnych środków zaskarżenia (w pierwszym przypadku jest to organ, który dopuszcza się naruszenia prawa, w drugim – organ wyższego stopnia). Powyższe potwierdza stanowisko, że należy uznać że nie nastąpiło skutecznie wyczerpanie drogi odwoławczej w odniesieniu do bezczynności organu. Powyższa konstatacja znalazła wyraz w części dyspozytywnej niniejszego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 58 § 3 tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest z innych przyczyn – niż wymienione w punktach 1-5 niedopuszczalne. Takie brzmienie przepisu implikuje po pierwsze obligatoryjność tej formy rozstrzygnięcia Sądu na co wskazuje wyrażenie: "odrzuca" nie pozostawiające tego rozstrzygnięcia uznaniu Sądu, po drugie – włączenie do zakresu hipotezy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sytuacji niewyczerpania środków odwoławczych, ze względu na ich niewymienienie w pozostałych punktach art. 58 § 1 P.p.s.a. Zakwalifikowanie do przypadków niedopuszczalności skargi z innych przyczyn niewyczerpania środków odwoławczych wynika z ustalonej linii judykatury (czego przykładem może być m.in. treść publikacji B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, 2006, str. 153). Niewyczerpanie środków odwoławczych stanowi podstawę do orzeczenia jak na wstępie. Należy również nadmienić, że zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Ponadto należy zwrócić uwagę na inny aspekt proceduralny niniejszej sprawy. Pod pojęciem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia należy rozumieć wszystkie warunki wymagane przez przepisy prawne do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jako pisma procesowego. Zatem skarga, jako pierwsze pismo strony (skarżącego) w postępowaniu sądowym, powinna czynić zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 46 § 1 i 2 P.p.s.a. Zawierać winna ona m.in.: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Nadto, w świetle art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepis art. 230 P.p.s.a. stanowi, iż od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały (§ 1). Pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Strona zadośćuczyni wezwaniu sądu, jeśli w zakreślonym terminie uiści opłatę bądź złoży wniosek o przyznanie prawa pomocy w tym zakresie. Wysokość wpisu oraz szczegółowe zasady pobierania określa Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Radca prawny lub adwokat, który reprezentuje stronę postępowania, korzystając z przyznanej przez ustawodawcę możliwości wniesienia środka osobiście sporządzonego, musi liczyć się z koniecznością spełnienia wszystkich innych wymagań, które ustawa wiąże z czynnością adwokata lub radcy prawnego, w tym z konsekwencjami wynikającymi z art. 221 P.p.s.a. Stosownie do przepisu tego artykułu pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. W przepisie tym sformułowano wyjątek od zasady, wzywania przez sąd do uiszczenia opłaty w odniesieniu do pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego. Przepis 221 P.p.s.a. był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt: SK 11/05 orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. W rozpatrywanej sprawie wpis stały nie został uiszczony. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 220 § 1 P.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Ponadto nie żąda się opłat od pisma, jeżeli z jego już wynika, że podlega ono odrzuceniu (art. 222 P.p.s.a.). Może to w szczególności dotyczyć takiej sytuacji, gdy ze skargi wynika, że nie wyczerpano drogi odwoławczej. Należy jednocześnie podkreślić w tym miejscu, że negatywna kwalifikacja zachowania formalnych wymogów skargi nie przesądza jeszcze o merytorycznej ocenie sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ze względu na brak skutecznego środka przenoszącego sprawę pod kognicję Sądu – takiej oceny nie dokonywał. Na przeprowadzonym etapie postępowania Sąd zbadał jedynie przesłanki dopuszczalności wniesionej skargi. Na marginesie zatem wypada zaznaczyć, że przedmiotowe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie zamyka skarżącemu drogi do skutecznego kwestionowania stanowiska organu w ramach dostępnych trybów przewidzianych przepisami prawa, w tym też przed tut. Sądem, na podstawie skutecznie wniesionej skargi. Powyższe uzasadnia postanowienie jak w sentencji.