III SAB/Gl 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. ref. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców na skutek skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 61/19 I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 61/19; II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 9 listopada 2018 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wpłynął wniosek pracodawcy "A" sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 20 marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które pismem z 27 marca 2019 r. przekazano do organu II instancji. Pismem z 27 marca 2019 r., w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto poinformował, że po uzupełnieniu braków formalnych należy złożyć dokumenty zgodnie z art. 7 ust. 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 7 grudnia 2017r. , w sprawie wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemce do ewidencji oświadczeń (Dz. U. 2017 poz. 2354). Dodatkowo wezwał o złożenie wyjaśnień odnośnie wyjazdów cudzoziemki, której dotyczył wniosek poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej podczas wykonywania przez nią pracy na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Z paszportu wynikało, iż osoba ta wyjeżdżała poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 3 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 stycznia 2019 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki zezwolenia na pracę, Wojewoda wydaje zezwolenie na pracę bez konieczności uzyskania informacji starosty w przypadku, gdy obywatel Ukrainy w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku wykonywał pracę przez okres nie krótszy niż 3 miesiące. W dniu 27 marca 2019 r. pełnomocnik strony uzupełnił braki formalne, a także dołączył brakujące dokumenty oraz wyjaśnienia w zakresie wyjazdów cudzoziemki. Zezwolenie na pracę cudzoziemki wydano 1 kwietnia 2019 r., 2 kwietnia 2019r. do organu wpłynęła skarga skarżącej Sp. z o.o., w której na podstawie art. 119 pkt 4, art. 149 § 1-3, art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła ona bezczynność organu i wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny; 5. przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w roku 2017 do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponad 28 945 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców. W porównaniu do roku 2016 r. nastąpił wzrost liczby wydanych wniosków o 229 %. Biorąc pod uwagę lata 2016 do 2015 liczba ta wyniosła 278 %. Do 31 grudnia 2018r. złożono ponad 29 tys. wniosków o wydanie zezwolenia na pracę. W samym tylko styczniu i lutym 2019 r. wpłynęło do Katowic około 6 282 wniosków. Liczba składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pracę wzrasta z roku na rok ponad dwukrotnie. Ponadto od 1 stycznia 2018 r. postępowania są bardziej skomplikowane i wymagają od pracodawców większej ilości dokumentów (kwalifikacje, zawody regulowane, nowe podstawy do odmowy wydania zezwolenia), co w konsekwencji prowadzi do wydłużenia terminu wydania decyzji. Jednocześnie wprowadzenie procedury upraszczającej procedurę wydawania zezwoleń poprzez określenie wykazu zawodów, w których nie jest konieczne złożenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracy (tzw. testu rynku pracy), spowodowała znaczny wzrost liczby złożonych wniosków. Pomimo podjęcia dodatkowych działań organizacyjno-kadrowych (również ze względu na zwalnianie się pracowników) nie przyniosły one w chwili obecnej spodziewanych rezultatów. Zatem organ nie jest w stanie podjąć wszystkich czynności zgodnie z terminami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, o czym strony są na bieżąco informowane w momencie składania wniosków o wydanie zezwoleń na pracę. W związku z powyższym zaznaczył, iż pomimo opisanej powyżej bardzo trudnej sytuacji związanej z ilością prowadzonych jednocześnie postępowań, w przedmiotowej sprawie podjęte zostały wszelkie czynności do załatwienia sprawy najprostszymi środkami. Natomiast - według organu - nieznaczne przekroczenie terminów i obowiązków, o których mowa w art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wydawaniem zezwoleń na pracę cudzoziemców jest związana z bardzo dużą ilością składanych wniosków przez pracodawców i prowadzonych jednocześnie przez pracowników organu postępowań administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lipca 2019r. oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia. Natomiast w niniejszej sprawie organ wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemki 1 kwietnia 2019r., a skarga na bezczynność wpłynęła do organu 2 kwietnia 2019r. zatem w dacie, gdy sprawa zezwolenia na pracę była już załatwiona. Z tego względu Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi w zakresie wydania decyzji, albowiem byłby to drugi akt wydany w tej samej sprawie. W związku z tym od daty wydania decyzji nie można już mówić o bezczynności, skoro organ dopełnił ciążących na nim obowiązków w zakresie załatwienia sprawy, dlatego – skoro Sąd nie stwierdził bezczynności - zasadne było też oddalenie skargi w zakresie pozostałych żądań wyrażonych w pkt. 2-5 skargi. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wskazany wyrok WSA w całości i zarzucając mu: 1/ naruszenie art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ przekroczył znacznie wskazane w tych przepisach terminy, 2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, 3/ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był stwierdzić, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, 4/ art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był wymierzyć organowi grzywnę z uwagi na fakt, że organ dopuścił się rażącej bezczynności i sformułował niezasadne żądania, które świadczą o nienależytym prowadzeniu sprawy, 5/ art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Sąd orzekający stwierdził, że zasadne jest powtórne jej skierowanie na rozprawę w trybie art. 179a p.p.s.a. i wyrokiem z 2 grudnia 2019r. uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z 25 lipca 2019r. sygn. akt III SAB/Gl 61/19 orzekając jednocześnie o kosztach postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznał sprawę. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z powyższego wynika, że stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., z przepisów szczególnych lub w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 k.p.a.: § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z powyższego wynika, że organ powinien załatwić sprawę albo niezwłocznie (jeśli jest to możliwe w oparciu o dowody przedstawione przez stronę), albo w terminie miesiąca (jeśli załatwienie wymaga postępowania wyjaśniającego). Jeśli zaś z jakichś względów nie jest możliwe dotrzymanie miesięcznego terminu, to w celu uchronienia się przez zarzutem bezczynności przed upływem terminu organ winien wdrożyć tryb wskazany w art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc te regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że wniosek strony o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemki wpłynął do organu 9 listopada 2018r., zatem do 9 grudnia 2018r. organ winien był rozpoznać sprawę, albo przedłużyć termin jej załatwienia. Natomiast w niniejszej sprawie organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wyjaśnienia faktu opuszczania terytorium Polski przez cudzoziemkę w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dopiero pismem z 27 marca 2019r., a więc z uchybieniem terminów określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem zarzut, że organ dopuścił się bezczynności okazał się uzasadniony (pkt 2 skargi). Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 skargi). Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Podkreślić wszak trzeba, że powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Faktem jest, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej Spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na takie rozumienie bezczynności jako rażąco naruszającej prawo pośrednio zwrócił uwagę sam skarżący powołując się na wyroki NSA, z których wynika, że "bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy (...) brak działania oczywiście pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia". Zdaniem Sądu wskazane wyżej względy kadrowe takowe usprawiedliwienie stanowią. Odnośnie pkt. 1. wyjaśnić należy, że jeśli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania przez sąd o bezczynności, sąd jest zobligowany do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli zaś – jak w przedmiotowej sprawie - na datę wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zakończone stosownym aktem/czynnością, to brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Zasadne było zatem umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Natomiast odnośnie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 skargi), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka, skoro organ wywiązał się finalnie z obowiązku wydania stosownej decyzji. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 5 skargi). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Ponieważ w niniejszej sprawie okoliczności takich nie stwierdzono, a zwłoka wynikała nie z zamiaru uniknięcia załatwienia sprawy lub lekceważenia obowiązków przez organ, co uzasadniałoby zastosowanie środka dyscyplinującego, lecz z ilości spraw niewspółmiernej do obsady kadrowej, Sąd – podobnie jak odnośnie wniosku o wymierzenie grzywny - także w tym zakresie oddalił skargę. Stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego w wysokości 440 zł składają się: -100 zł opłaty kancelaryjnej za sporządzenie wyroku wraz z uzasadnieniem, -100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, -240 zł kosztów zastępstwa adwokackiego. Natomiast zgodnie z art. 200 w z. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania służy stronie w razie uwzględnienia skargi przez sąd i zalicza się do nich koszty sądowe i wynagrodzenie adwokata. W związku z tym Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, w skład której wchodzi: - 100 zł wpisu od skargi, - 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, - 480 zł kosztów zastępstwa adwokackiego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.