III SAB/Gl 63/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Budynków Miejskich w Z. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej; 4) zasądza od Dyrektora Zarządu Budynków Miejskich w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.K. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Budynków Miejskich w Z. (dalej: organ, ZBM) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 14 listopada 2022 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, podlegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, że informacja jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że 14 listopada 2022 r. złożyła wniosek do organu o udostępnienie informacji publicznej. Termin do udostępnienia informacji upłynął 28 listopada 2022 r. Organ pismem z 12 grudnia 2022 r. udzielił niewyczerpującej informacji, dlatego skarżący 13 grudnia 2022 r. wezwał organ do uzupełnienia odpowiedzi w terminie 14 dni. Organ odpowiedział na to pismo 27 grudnia 2022 r., jednakże odpowiedź ta również jest niepełna. Skarżący wskazał, że 14 listopada 2022 r. złożył pismo do Prezydenta Miasta Z., przełożonego organu, na które odpowiedź otrzymał 29 listopada 2022 r., jednakże Prezydent Miasta nie udzielił pełnej odpowiedzi. Skarżący podniósł, że z organem utrzymuje wymianę korespondencji od lutego 2022 r. i organ notorycznie udziela niepełnej, wymijającej lub w części niezgodnej z innymi źródłami odpowiedzi, później nie chce wyjaśnić dlaczego do takiej sytuacji doszło. Organ również odmawia zrealizowania modernizacji korytarzy w budynku zasłaniając się dokumentacją PPOŻ, mimo kilkukrotnego wnioskowania o udostępnienie tej dokumentacji organ jej nie udostępnił. Skarżący składając wnioski do organu nie kieruje się złośliwością, lecz dobrem mieszkańców zaniedbanych budynków należących do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pism organu z: 28 i 24 lutego, 11 marca i 9 maja 2022 r., celem wykazania podejmowanych przez organ działań mających na celu udzielenie skarżącemu informacji, a także faktu, że organ nie dopuścił się bezczynności. W pierwszym rzędzie organ podniósł, że skarżący nie jest powiązany z nieruchomością będącą przedmiotem skargi, nie jest także członkiem jakiegokolwiek lokalnego samorządu. Zatem nie legitymuje się interesem prawnym pozwalającym na wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie. Jednakże gdyby Sąd uznał, że skarżący ma interes prawny, to organ podniósł, że wszelkie wystąpienia skarżącego były każdorazowo analizowane i rozpatrywane w drodze pisemnej, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji załączonej do skargi. Ponadto skarżący utrzymuje z organem wymianę korespondencji już od lutego 2022 r., zatem od okresu znacznie wyprzedzającego dzień złożenia skargi. Taki stan rzeczy stanowczo wyklucza to, jakoby organ dopuścił się bezczynności. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do wniosku skarżącego, będącego przedmiotem skargi, organ przyznał, że udzielenie informacji publicznej uległo nieznacznemu przesunięciu w czasie. Stan taki wynikał z obszerności żądań, a także z faktu, że wszystkie dokumenty i dane, o które wnosił skarżący, zostały zarchiwizowane, w związku z czym proces ich odszukiwania, a następnie skanowania, okazał się bardzo czasochłonny. Ponadto ZBM jest jednostką powołaną w celu zarządzania miejskim zasobem komunalnym i nie posiada wystarczającej ilości pracowników, którzy mogliby zostać oddelegowani w celu szybkiego przygotowania tak szerokiego materiału, jaki wynika z żądania skarżącego. Odnosząc się do zarzutu, że udzielona odpowiedź była niewystarczająca, organ wskazał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej uruchamia postępowanie, w którym sąd ogranicza się do ustalenia czy organowi można przypisać stan bezczynności. Sąd nie jest zaś władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Na potwierdzenie swego stanowiska organ powołał wyrok WSA z 15 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 43/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 14 listopada 2022 r., który nie zawierał żądania przekazania dokumentacji PPOŻ, ani wyjaśnień w zakresie modernizacji korytarzy, czy też wyjaśnień odnośnie korespondencji poprzedzającej wniosek. Nie mógł zatem odnieść pożądanych skutków prawnych zarzut, że skarżący z organem utrzymuje wymianę korespondencji od lutego 2022 r. i organ notorycznie udziela niepełnej, wymijającej lub w części niezgodnej z innymi źródłami odpowiedzi, później nie chce udzielić wyjaśnienia dlaczego do takiej sytuacji doszło oraz odmawia zrealizowania modernizacji korytarzy w budynku zasłaniając się dokumentacją PPOŻ, mimo kilkukrotnego wnioskowania o udostępnienie tej dokumentacji organ jej nie udostępnił. Odnosząc się do meritum sprawy, wskazać przyjdzie, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana także "u.d.i.p."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, zostały wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie ze Statutem Zarządu Budynków Miejskich (ZBM) stanowiącym załącznik do uchwały RM Z. nr [...] z 29 kwietnia 2014 r., ZBM jest jednostką budżetową gminy miejskiej Z., powołanym do wykonywania jej zadań własnych. Ponadto Rada Miasta wyposaża ZBM w niezbędne do właściwego funkcjonowania składniki majątkowe. W tym stanie rzeczy ZBM jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odnośnie zaś kwestii przedmiotowej, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z cytowanego już art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W świetle przedstawionej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. ), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyroki NSA z: 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, publ. CBOSA). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W ocenie Sądu żądana informacja stanowi informację publiczną, a zatem organ ten winien udzielić takiej informacji o ile jest w jej posiadaniu. Przedmiotem zainteresowania strony we wniosku z 14 listopada 2022 r. było: 1. wykazanie ilości zrealizowanych i zadeklarowanych prac remontowych na 2022 r., w którym wyszczególnione zostaną przez organ: • montaż instalacji domofonowej i odnowienie klatek schodowych w budynku przy ul. [...], • odtworzenie stale dewastowanej instalacji elektrycznej w piwnicy budynku ul. [...], • odświeżenie ścian ww. piwnicy; 2. informacja dlaczego we wcześniej przedstawionej informacji "REMONTY, USUWANIE AWARII - Z UL. [...]" a dokładnie o wskazanie w tabeli nazwanej "[...]", które podesty zostały wyremontowane i za jaką kwotę ponieważ nie została podana. (A same podesty zostały wyremontowane po złożonym piśmie); 3. wskazanie firmy, która zrealizowała usługę zamurowania okienek piwnicznych budynku 22, 24 za kwotę 41.924,77 zł, wyszczególnienia co składa się na tę kwotę oraz kosztorys, który został sporządzony (o ile został) przed przystąpieniem do prac; 4. odniesienia się do nieścisłości w upublicznionej odpowiedzi na oficjalnym profilu organu, który znajduje się na znanej platformie społecznościowej, a która została skierowana do D. o sygnaturze [...], gdzie podano informacje sprzeczne z innymi dokumentami oraz zarzuty, iż publikowane zdjęcia były nieaktualne. Termin przekazania informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do powołanego artykułu: 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Na pytania zawarte we wniosku skarżący otrzymał odpowiedź pismem z 3 marca 2023 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 i w ocenie Sądu jest to odpowiedź wyczerpująca. Odnośnie pkt. 1 organ poinformował, że w 2022 r. w bloku nr 22 wykonano następujące prace: - zabezpieczono okienka piwniczne, - odtworzono zdewastowaną instalację elektryczną w ciągach komunikacyjnych piwnic, - odświeżono cześć ścian, które najbardziej ucierpiały w pożarze, łącznie z dojściami do piwnic w obu klatkach oraz drzwiami wejściowymi do piwnic, - wyremontowano jeden podest. W tym samym roku w bloku nr 24 wykonano następujące prace: - zakończono proces montażu domofonów w lokalach mieszkalnych, - odtworzono instalację oświetleniową w ciągach komunikacyjnych piwnic, Odnośnie pkt. 2 poinformowano, że w latach 2021 -2022 wyremontowano dwa podesty. Odpowiadając na pkt 3, organ wskazał, że firmą wykonawczą zabezpieczającą okienka piwniczne w budynku [...] 22 i 24, był Z. Ponadto organ poinformował, że faktury VAT, zawierające informacje o wykonawcach i kosztach robót, zostały skarżącemu udostępnione w formie elektronicznej, zgodnie z wnioskiem w okresie od 1.12.2022 r. do 9.01.2023 r. (z przedłożonego zestawienia korespondencji wynika, że w.w. okresie przekazano elektronicznie 878 sztuk faktur VAT. Organ odpowiedział także na pkt. 4 wniosku w kwestii dokumentacji zdjęciowej wyjaśniając, iż część z niej nie odzwierciedla faktycznego stanu budynków, gdyż m.in. nie zostały przedstawione wykonane na budynkach prace techniczne i porządkowe. Zdjęcia z dnia 12.06.2022 r., ilustrujące liczne odpady w różnych częściach budynku oraz na terenie przyległym, przedstawiają stan na dzień wolny od pracy - niedzielę. Odnosząc się z kolei do kwestii kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 16.03.2022 r. w budynkach na osiedlu [...] 22 i 24, organ wyjasnił, iż w pkt 3 protokołu pokontrolnego zawarto stwierdzenie: "nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z podaniem przepisów prawnych, które naruszono: nie dotyczy". Zdaniem organu oznacza to, iż kontrolujący, pomimo stwierdzonych w budynkach uszkodzeń czy też zabrudzeń (zwłaszcza w wyniku pożaru), nie ocenił powyższych okoliczności jako nieprawidłowości. W konkluzji, wobec braku nieprawidłowości na administratora ww. budynków nie nałożono grzywny w drodze mandatu karnego. Organ wskazał także, że w wyniku przeprowadzonej 7.10.2022 r. kontroli tych samych budynków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo odnotowanych uszkodzeń poszczególnych elementów budynków, zawarto stwierdzenia, iż stan techniczny obu budynków nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników;- stan techniczny budynków nie odbiega w znaczący sposób od stanu technicznego budynków będących w zasobach spółdzielni mieszkaniowych. W efekcie,, zgodnie z wnioskami kontrolujących, stan budynków nie wymaga interwencji ze strony PINB. Do administratora skierowano tylko jedno zalecenie pokontrolne, tj. "należy usunąć lub osłonić instalację kablową niskoprądową w budynku, przebiegającą w miejscach ogólnodostępnych dla lokatorów lub osób postronnych, w terminie do 60 dni od dnia sporządzenia protokołu... ", Czynność ta została przez administratora zrealizowana. Zdaniem organu, stwierdzenie zawarte w pismach o sygn. [...] oraz [...]. o braku nieprawidłowości stwierdzonych w budynkach na osiedlu [...] 22 i 24. znajduje pełne oparcie w świetle stwierdzeń zawartych w protokołach z tych kontroli. Uszkodzenia stwierdzone przez kontrolujących w powyższych budynkach, do których m.in. odwołuje się skarżący w swym piśmie z 14.11.2022 r., nie wpłynęły negatywnie na ostateczną ich opinię odnośnie stanu budynków. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarzut strony odnoszący się do bezczynności w zakresie uchybienia terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i udzielenia odpowiedzi na wniosek z 14 listopada 2022 r. dopiero 3 marca 2023 r., okazał się zasadny, o czym orzekł Sąd w punkcie 1. wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak odpowiedzi w ustawowym terminie nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie można mówić, gdyż organowi nie można przypisać celowego unikania odpowiedzi na pismo strony, lekceważenia obowiązków i pozostawienia sprawy bez biegu. Odpowiedź została bowiem stronie udzielona (jakkolwiek po terminie). Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż w toku postępowania sądowego strona 3 marca 2023 r. otrzymała informację. Bezprzedmiotowe byłoby zatem nakładanie na organ obowiązków, które zostały już wykonane. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek, choć udzielona po terminie jest kompletna i nie przeczy temu fakt, że skarżący nie jest z niej usatysfakcjonowany i z nią polemizuje. Na zasądzone od organu koszty składa się 100 zł uiszczone przez stronę tytułem wpisu od skargi.