III SAB/Gl 656/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Międzygminnego Związku Komunikacyjnego w J. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie realizacji wniosku; 3) zasądza od Międzygminnego Związku Komunikacyjnego w J. na rzecz strony skarżącej 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 2 czerwca 2024r. J. J. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Międzygminnego Związku Komunikacyjnego w J. (dalej: Organ) w realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący wystąpił do organu wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. uchwał Zgromadzenia Organu wraz z ewentualnymi załącznikami: [...] z 13.01.1993 2. załączników do uchwał Zgromadzenia Organu: [...] z 26.09.2000, [...] z 21.12.2005, [...] z 21.12.2005, [...] z 21.12.2005, [...] z 26.03.2007, [...] z 18,12.2007, [...] z 17.06.2014 3. uchwał Zarządu Organu wraz z ewentualnymi załącznikami: 1 i 2 z 1991 roku, 2 z 1993 roku, 12, 13 i 14 z 1993 lub 1994 roku, 92 z 1997 roku, 129,130 z 1997 lub 1998 roku, 132-139,141,143-151 z 1998 roku, 152 z 1998 roku, 159-212 z 1998 lub 1999 roku, 214-217 z 1999 roku, 280-334 z 2001 roku, 366 z 2002 roku, 40 z 2003 roku, 36, 37, 38 z 2004 roku, 24 z 2009 roku, 37, 47 z 2011 roku, 34 z 2013 roku, 34 z 2016 roku, 28 z 2020 roku 4. załączników do uchwał Zarządu Organu: 142 z 1998 roku, 24 z 2005 roku, 17 z 2013 roku, 21 i 37 z 2014 roku 5. protokołów z posiedzeń Zarządu Organu odbytych po 5 listopada 1999 r. 6. kompletu dokumentacji w sprawie (wniosek, odpowiedź, odmowa, decyzja, odwołanie, korespondencja z wnioskodawcą i SKO, itd.) w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej o którym mowa w uchwałach Zarządu Organu [...] z 24.03.2020 i [...] z 28.05.2020. Powyższy wniosek został przesłany pocztą elektroniczną na adres [...] Skarżący zwrócił się o przesłane wnioskowanej informacji w postaci elektronicznej (skan) na adres e-mail: [...]. Udzielając w dniu 22 sierpnia 2022r. odpowiedzi Organ poinformował Skarżącego, że żądane przez niego dokumenty są częściowo udostępnione na stronie internetowej Organu w Biuletynie Informacji Publicznej. Pozostałe dokumenty zostaną udostępnione w siedzibie Organu w J. przy ul. [...] w uzgodnionym z sekretariatem terminie w godzinach jego pracy (od poniedziałku do piątku 7.00 - 15,00) z prawem do utrwalania tych dokumentów. Organ zastrzegł, że w sytuacji, gdy udostępniając informację publiczną poniesie dodatkowe koszty, wówczas jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W przypadku podtrzymywania żądania udostępnienia niepublikowanej przez Organ w Biuletynie Informacji Publicznej części dokumentów poprzez ich wysłanie drogą elektroniczną Organ oszacuje swoje koszty i powiadomi Skarżącego o ich wysokości. W kolejnym piśmie Skarżący wskazał, że wnioskowanych informacji nie ma w BIP. Zakwestionował także sposób zastosowania przez Organ art. 11 u.d.i.p. do informacji publicznej, który jest tylko jednym z możliwych sposobów udostępnienia informacji i zdecydowanie nie chodzi w nim o zmuszanie wnioskodawcy do wizyty w biurze Organu. Poza tym, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Biorąc jednak pod uwagę art. 12 ust. 2 u.d.i.p. i standardowe wyposażenie jednostki publicznej trudno sobie wyobrazić, żeby Organ nie dysponował skanerem lub kserokopiarką i nie mógł w tej formie udostępnić wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie Skarżącego całkowicie chybione jest stanowisko Organu co do pobierania opłat. Skanowanie lub sporządzenie kserokopii dokumentu i jej dostarczenie w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie kreuje dodatkowych kosztów po stronie Organu, lecz wiąże się z jego normalnym funkcjonowaniem. Na poparcie swojego stanowiska podał tezy orzeczeń sądowoadministracyjnych. Wobec zignorowania podstawowych zasad związanych z procedurą udostępniania informacji publicznej Skarżący zażądał niezwłocznej realizacji wniosku - w nieprzekraczalnym terminie do 26 sierpnia 2022 r. Odnosząc się do powyższego pisma Organ poinformował, że: Ad.1 nie posiada w archiwum Uchwał Zgromadzenia Organu nr [...] z 13.01.1993. Ad.2 Uchwały Zgromadzenia Organu nr [...] z 21.12.2005, [...] z 21.12.2005, [...] z 21.12.2005 i [...] z 18.12.2007 dotyczą wyboru członków organów Związku, które są wyborami tajnymi i protokoły komisji skrutacyjnej nie są informacją publiczną. Uchwała [...] z 17.06.2014 jest opublikowana na stronie BIP. Ad. 3 Uchwały Zarządu Organu z lat 1991 -1993 są niekompletne, ponieważ Organ nie posiada ich w archiwum. Uchwały z 1998 r. są zamieszczone na stronie BIP za wyjątkiem uchwały nr 134 i załącznika do uchwały 142. Ad. 5 Efekty działania Zarządu Organu wykonującego zadania publiczne z zakresu komunikacji lokalnej w postaci uchwał Zarządu są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył bezczynność Organu w realizacji jego wniosku z 8 sierpnia 2022r. W jej uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana przez niego informacja należy do kategorii informacji publicznych i jako taka podlega udostępnieniu zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie została ona Skarżącemu udostępniona. Organ przesłał Skarżącemu nic nie wnoszącą do sprawy korespondencję, ale nie zrealizował jego wniosku. Na dzień sporządzenia skargi nadal nie udostępniono żądanych informacji publicznych. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej lub uznanie jego uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku Organu w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższa skarga nie została przez Organ przekazana do Sądu. Pismem z 27 czerwca 2024r. Skarżący złożył do Sądu wniosek o rozpatrzenie skargi. Podniósł w nim, że wobec nie przekazania skargi do Sądu przez Organ zawnioskował 16 stycznia 2023 r. o wymierzenie Organowi grzywny i taka grzywna została przez Sąd nałożona postanowieniem z 13 marca 2023r. (sygn. akt lll S0/Gl 1l23). Grzywna okazała się nieskuteczna, gdyż do dnia wysłania wniosku Skarżący nie otrzymał informacji o przekazaniu skargi Sądowi w trybie art. 54§2 p.p.s.a. Zaznaczył także, że stan faktyczny i prawny od dnia złożenia skargi nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę, złożoną 26 lipca 2024r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że na chwilę obecną wniosek Skarżącego został w zrealizowany. W ocenie Organu nie pozostaje w bezczynności, ponieważ podejmował wszelkie możliwe i uzasadnione działania celem udostępnienia Skarżącemu żądanych informacji. Na bieżąco informował o udostępnieniu wnioskowanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej i wskazał przyczyny ich nieudostępnienia. Zauważył, że Skarżący nie dokonał odpowiedniego uzupełnienia i doprecyzowania swojego wniosku, nie wykazał także szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Skarżący nie wykazał chęci współpracy z Organem w zakresie realizacji swojego prawa do informacji publicznej. Do pisma dołączone zostało pismo z 25 lipca 2024r., którego załącznikiem była odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21). W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 sierpnia 2022r. W sprawie nie jest kwestionowane, że Organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Organ, co wynika z § 4 ust. 1 Statutu Międzygminnego Związku Komunikacyjnego z dnia 04 kwietnia 1991 r. posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu w własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei według § 6 zadania związku obejmują organizację i realizację komunikacji zbiorowej (ust.1); prowadzenie gospodarki finansowej (ust.2); prowadzenie działalności kontrolnej (ust.3) oraz utrzymanie i rozwój infrastruktury technicznej związku (ust.4). Członkami – założycielami związku są gminy: G., L., M., R., S., S., W, Z,, Z. (§2 Statutu). Organ jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p.). W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sprawie znaczenie mieć będzie po pierwsze, art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wyznaczający sposoby dostępu do informacji publicznej. Podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust.1 pkt. 1 u.d.i.p.). Informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p.). Dodatkowo udostępnianie informacji publicznej może także nastąpić – co wynika z art. 11 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych. Jest to jednak sposób falultatywny, na co wskazuje treść przepisu nie czyniąca z tego sposobu udostępniania obowiązku. Po drugie zaś, zastosowanie mieć będzie art. 14 u.d.i.p., w którym określone są formy udostępnienia informacji publicznej. Należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje pozyskania informacji publicznej. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych" (por. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 808/22; wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 900/23). Zatem udostępnianie informacji publicznej na wniosek – na co wskazuje art. 14 ust. 1 u.d.i.p - następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zaznaczyć wypada, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazany został organowi 8 sierpnia 2022 r. (karta 40 akt sądowych). Oczekiwaną forma udostępnienia informacji było jej przekazanie elektronicznie na adres poczty elektronicznej. Pomimo złożenia w dniu 23 sierpnia 2022 r. ponaglenia (informacji o upływającym terminie na udzielenie informacji publicznej) (karta 47 akt sądowych) do dnia złożenia skargi to jest 30 sierpnia 2022r. żądana informacja publiczna nie została udostępniona w formie wskazanej przez Skarżącego. Nie została też udostępniona na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Organu. Termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi od dnia wniesienia wniosku upływał zatem 22 sierpnia 2022r. Faktycznie przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został natomiast zrealizowany i żądane informacje publiczne zostały udostępnione jako załącznik do pisma z 24 lipca 2024r. Wobec powyższego Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 8 sierpnia 2022 r. Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało rażący charakter. Rażącym naruszeniem prawa określa się wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Opóźnienie w załatwieniu wniosku jest znaczne i nie stanowi usprawiedliwienia dla jego powstania wykonywanie czynności zamieszczania żądanych informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec zakończenia przez Organ postępowania przed dniem rozpoznania skargi, bezprzedmiotowym stało się stosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,tj. nakładanie na organ zobowiązania do rozpoznania dochodzonego skargą wniosku w określonym terminie. W tej sytuacji postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł Sąd w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł.