III SAB/Gl 66/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w T. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 lutego 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. N. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w T. (dalej: MZUiM, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w dniu 3 stycznia 2025r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej emaila na adres Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Dotyczy decyzji z dnia 10.11.2023 r. [...]WINB znak sprawy: [...] utrzymującej w mocy w całości decyzję z dnia 7.07.2023 r. PINB w T. nr [...] nakazującej Gminie T. wykonanie robót budowlanych na działce [...] w pasie drogowym ulicy [...] w T. Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. na jakim etapie jest egzekucja decyzji nr [...] z dnia 7.07.2023 nakazującej Gminie T. wykonanie robót budowlanych na działce [...] w pasie drogowym ulicy [...] w T. 2. czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na dzień złożenia niniejszego wniosku nałożył na Gminę T. jakiekolwiek sankcje egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania nakazu. 3. proszę przedstawić scany wszelkich decyzji nałożonych na Gminę w T. i odpowiedzi Gminy dotyczące nałożonych ewentualnych egzekucji w związku z brakiem wykonania decyzji nr [...] do dnia złożenia niniejszego wniosku. Strona wskazała, iż niniejsza decyzja zostało utrzymana w całości decyzją [...]WINB z dnia 10 listopada 2023 r. [...]WINB znak sprawy: [...] utrzymującej w mocy w całości decyzję i ma moc wiążącą." Nadto skarżąca wskazała, aby przekazać informacje na adres poczty elektronicznej: [...]" W dniu 8 stycznia 2025r. pismem (znak sprawy [...]) Burmistrz Miasta T. wskazał, że nie posiada wnioskowanych informacji, ponieważ nie jest podmiotem właściwym w zakresie powyższego wniosku. Równocześnie wskazał, że podmiotem właściwym jest Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. Następnie w dniu 9 stycznia 2025r. zgodnie ze wskazaniem Burmistrza strona złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej emaila na adres Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. wniosek o udostępnienie informacji o tożsamej treści. W tym przypadku również wniosła o "przesłanie wskazanej informacji w tym w formie skanów dokumentów na elektroniczny adres [...]" Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, a organ zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W skardze z 13 marca 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zaskarżyła bezczynność MZDiM w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. 4) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 500 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając skargę strona m.in. podała, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w żaden sposób nie odniósł się do treści i zasadności złożonego przez nią wniosku. Natomiast termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił stronie jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę MZUiM wniósł o jej oddalenie i na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2023 roku, nr [...]; - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 7 lipca 2023 roku, nr [...] na okoliczność stwierdzenia faktu, iż skarżąca pozostaje pełnomocnikiem strony: E. N. w postępowaniach administracyjnych, których dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę MZUiM m.in. wskazał, że skarżąca, w swojej skardze, zarzuciła organowi bezczynność, która miała polegać na nieudzieleniu skarżącej informacji publicznej, dotyczącej egzekucji wykonania przez Gminę T., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2023r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2023 roku, nr [...] (pytania dotyczyły etapu egzekucji wykonania decyzji, działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w zakresie egzekucji wykonania decyzji oraz ewentualnych decyzji, które miały być podjęte w tym przedmiocie). W związku z powyższym zdaniem organu przedmiotowy wniosek skarżącej ocenić należy jako niepodlegający rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczy on sprawy administracyjnej: prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.(zakończonego decyzją z dnia 7 lipca 2023 roku, nr [...]) oraz przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zakończonego decyzją z dnia 10 listopada 2023 roku, nr [...]), w której skarżąca występowała jako pełnomocnik strony tychże postępowań. Zdaniem organu, nie udzielenie żądanej przez strony informacji, nie oznacza, że organ pozostawał bezczynny, albowiem skarżąca: jako pełnomocnik strony postępowania administracyjnego, miała dostęp do wnioskowanych informacji na podstawie przepisów k.p.a., które stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Przepisy k.p.a., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych - wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. (tak wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2023, III OSK 6466/21, i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23). W związku z powyższym organ nie miał obowiązku udzielenia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1637, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. W związku z powyższym skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji, gdy organ stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu skoro organ twierdził, że żądane informacje przez stronę niepodlegają rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą sprawy administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zakończonego decyzją z dnia 7 lipca 2023 roku, nr [...]) oraz przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zakończonego decyzją z dnia 10 listopada 2023 roku, nr [...]), w której skarżąca występowała jako pełnomocnik strony tychże postępowań, to organ winien stronę poinformować pismem (zwykłym), że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli w ocenie organu wątpliwości budziły informacje objęte przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań: "1. na jakim etapie jest egzekucja decyzji nr [...] z dnia 7.07.2023 nakazującej Gminie T. wykonanie robót budowlanych na działce [...] w pasie drogowym ulicy [...] w T. 2. czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na dzień złożenia niniejszego wniosku nałożył na Gminę T. jakiekolwiek sankcje egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania nakazu. 3. proszę przedstawić scany wszelkich decyzji nałożonych na Gminę w T.i odpowiedzi Gminy dotyczące nałożonych ewentualnych egzekucji w związku z brakiem wykonania decyzji nr [...] do dnia złożenia niniejszego wniosku". W związku z powyższym organ powinien załatwić wniosek strony poprzez wysłanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosować ten tryb w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu wniosek skarżącej w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa bowiem nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy (jak w przedmiotowej sprawie) poprzez milczenie organu tym bardziej, że przedmiotowy wniosek strony spełniał wymogi formalne. Sąd zauważył, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej a organ milczał i przedstawił swoje stanowisko w piśmie datowanym 12 lutego 2025r., już po złożeniu skargi przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co było naruszeniem u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek strony dotyczył informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli, lecz wiązało się z prezentowaną przez organ odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Sąd nie dostrzegł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W następstwie niniejszego orzeczenia, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, organ załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie informacji w wyznaczonym 14 dniowym terminie (pkt 2 wyroku). Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł. (pkt 3 wyroku). Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.