III SAB/Gl 766/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 14 października 2024 r. (wpływ do organu) P. N. (dalej: strona; skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w S. (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 13 września 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym strona wnosiła cyt.: "Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o przesłanie kopii wszystkich faktur za licencję lub zakup oprogramowania do prowadzenia dziennika elektronicznego, które zostały wystawione w roku 2024. Proszę o przesłanie odpowiedzi w formacie PDF na mój adres email." Przedmiotowa wiadomość została nadana z adresu email [...] 13 września 2024 r. o godz. 20.30. Natomiast skierowana była na adres email: [...] W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres email organu znajdujący się w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych (rspo.gov.pl) tj. [...], w dniu 14 września 2024 r. skierował do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej. Pomimo upływu terminów ustawowych organ w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku skarżącego jak również nie poinformował go o przyczynach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznych, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z 14 października 2024 r., godz. 15.41 nadanym na adres [...] N. Z. pełniąca funkcję dyrektora [...] w S. udzieliła stronie odpowiedzi na jej wniosek z 13 września 2024 r. złożony w trybie informacji publicznej. Dalej wskazano, że – cyt.: "Przepraszamy za zwłokę z odpowiedzią, nie był to cel zamierzony. W razie dalszych pytań jesteśmy otwarci na udzielenie odpowiedzi w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Natomiast w odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosił w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie "art. 58 § 1 pkt. 5 kpa", gdyż w przedmiotowej sprawie skarżący wskazał jako organ administracyjny pozostający w bezczynności Dyrektora Szkoły [...]. Tymczasem Szkoła [...] wchodzi w skład Zespołu Szkół [...] w S.. Z ostrożności procesowej wnioskowano również o oddalenie skargi. Argumentowano, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają "minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej". Przekonywano, że wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji względnie - wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji. Jak dalej zaznaczono: wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną, zdaniem pełnomocnika organu, nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16; W. C., Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Natomiast w odpowiedzi na skargę wnoszono o odrzucenie a limine skargi jako wniesionej do podmiotu, który nie jest organem wyposażonym w zdolność sądową. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz c) u.d.i.p. udostępnieniu podlegają także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organ władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Natomiast po myśli art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek strony z 13 września 2024 r. skierowany był na ogólny adres elektroniczny do doręczeń tj. [...]. Natomiast odpowiedź została udzielona przez N. Z. - dyrektora Zespołu Szkół [...] w S.. W skład ww. zespołu szkół, co również wynika z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę, wchodzi m.in. Szkoła [...] w S. (por. uchwała [...].; akt założycielski – karta nr 14 i 15 akt sądowych). Natomiast w świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dyrektor szkoły (lub liceum) jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że dyrektor szkoły (liceum), jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (wykonujący zadania publiczne w zakresie oświaty i dysponujący środkami publicznymi), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., III OSK 1560/24, Legalis nr 3165550; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 6 lutego 2024 r., II SAB/Ol 158/23, Legalis nr 3046175). Zresztą swego statusu jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udzielania informacji publicznej organ nie kwestionował, skoro w dniu 14 października 2024 r. udzielił stronie żądanej informacji. Wniosek z 13 września 2024 r. odnosił się również do sprawy o charakterze publicznym w rozumieniu wyżej powołanych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W stanie faktycznym sprawy powyższe nie jest również kwestionowane, skoro 14 października 2024 r. udzielono stronie skarżącej odpowiedzi, a nawet w jej treści zaznaczono – cyt.: "jesteśmy otwarci na udzielenie odpowiedzi w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Argumentacja pełnomocnika organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę zmierzała jednak do zakwestionowania w badanej sprawie stanu bezczynności, poprzez wykazanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż: (1) wniosek strony złożony za pośrednictwem email nie był podpisany, a nawet nie zawierał danych osoby żądającej tych danych – żądanie miało charakter anonimowy; (2) podanie danych adresowych nastąpiło dopiero w skardze, która dotarła do organu 14 października 2024 r. (data wpływu do organu); w tym też dniu skarżący otrzymał odpowiedź – w związku z czym organ nie mógł i nie pozostawał w stanie bezczynności, gdyż wniosek o dostęp do informacji publicznej rozpoznał niezwłocznie, w tym samym dniu. Z takim poglądem prezentowanym przez pełnomocnika organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z następującym przyczyn. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Stanowisko pełnomocnika organu nie ma również oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W wyroku NSA z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18 (Legalis nr 1866877) wskazano, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Podobne stanowisko NSA wyrażał w szeregu innych orzeczeniach, przykładowo w następujących wyrokach: z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, Legalis nr 1864951; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, Legalis nr 2487237; z 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16, Legalis nr 2573196; z 17 października 2023 r., III OSK 1559/22, Legalis nr 3000632. Jak wynika z pisma strony z 13 września 2024 r., strona skarżąca kwalifikowała swój wniosek jako żądanie złożone w trybie u.d.i.p. Nie mogło być w tym zakresie zresztą żadnych wątpliwości, a to wobec precyzyjnie wskazanej przez stronę podstawy prawnej żądania. Z akt administracyjnych natomiast nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności faktycznie związane z rozpoznaniem przedmiotowego wniosku – np. aby wezwał stronę do jego sprecyzowania, bądź podania danych personalnych wnioskodawcy (co byłoby konieczne, gdyby np. organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej) itp. Organ w takiej sytuacji powinien był udzielić stronie odpowiedzi do 27 września 2024 r., gdyż w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Upływ terminu ma charakter obiektywny. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w dniu 14 października 2024 r. jednak uczynił to dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, co zostało zresztą wprost przyznane w odpowiedzi na skargę (karta nr 8 akt sądowych). Błędnie również zakładano, że organ nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek anonimowy. Biorąc pod uwagę, że wniosek strony obejmował żądanie ujawnienia informacji publicznej organ winien był albo przekazać wnioskodawcy interesujące go dane w formie czynności materialno – technicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w takiej sytuacji, jak już wyżej wskazano istniałaby potrzeba wezwania strony do podania jej danych personalnych ewentualnie również adresu do doręczenia decyzji lub adresu platformy ePUAP). Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie przekazując informacji (do 27 września 2024 r.) ani nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie jej ujawnienia stronie organ popadł w bezczynność, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd orzekł w pkt. 1. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący. Świadczy o tym fakt, że –- jak już wspomniano – organ nie zlekceważył złożonego wniosku i swych obowiązków w zakresie u.d.i.p. i przystąpił do jego załatwienia (pismo z 14 października 2024 r.), lecz uczynił to z opóźnieniem (a zatem z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. in principio, który stanowi, że: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku"). Poza tym organ w odpowiedzi z 14 października 2024 r. przeprosił stronę "za zwłokę z odpowiedzią", a nawet wskazał dalej, że – cyt.: "W razie dalszych pytań jesteśmy otwarci na udzielenie odpowiedzi w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Z tych też powodów Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podobne stanowisko w sprawach o zbliżonym charakterze WSA w Gliwicach zresztą zajmował również w następujących wyrokach, a mianowicie: 18 października 2023 r., III SAB/Gl 179/23, LEX nr 3697299; z 9 maja 2023 r., III SAB/Gl 78/23, LEX nr 3563136; z 26 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 143/24, LEX nr 3736296; z 30 lipca 2024 r., III SA/Gl 229/24, LEX nr 3753764. Przekazanie stronie żądanej informacji (już po dacie złożenia skargi na bezczynność) nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, to jest w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Na zasądzone koszty - zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł, a także uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwicie 17 zł. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.