III SAB/Gl 832/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Prezydenta Miasta D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 grudnia 2024 r. B. S. (skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta D. (organ, Prezydent) w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z 8 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że ww. wnioskiem domagał się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia mu informacji dotyczącej udostępnienia następujących informacji publicznych: 1. Dokumentów źródłowych wykorzystanych do przygotowania "Diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miasta D. z roku 2024", w szczególności: a) Danych statystycznych z Urzędu Miejskiego w D., b) Danych z Powiatowego Urzędu Pracy w D., c) Danych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., d) Danych z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w D., e) Danych z Komendy Miejskiej Policji w D., f) Danych z Głównego Urzędu Statystycznego, g) Danych z platformy naprawmyto.pl, h) Danych z platformy samorzad2024.pkw.gov.pl, i) Danych z Serwisu Rzeczpospolitej Polskiej, 2. Wyników badania ankietowego przeprowadzonego wśród mieszkańców na potrzeby diagnozy. 3. Raportów z konsultacji społecznych i innych form partycypacji społecznej przeprowadzonych na potrzeby diagnozy. 4. Dokumentacji metodologicznej opisującej sposób obliczania wskaźników i przeprowadzania analiz na potrzeby diagnozy. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres e-mail: [...]. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny przedmiotowej sprawy: W dniu 22 października 2024r. organ udostępnił skarżącemu informację w następującym zakresie: Do opracowania "Diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miasta D." (Diagnoza) wykorzystano w szczególności: 1.Dane statystyczne z Urzędu Miejskiego zawarte w "Diagnozie sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych Gminy D." publikowanej pod adresem: https://www.[...]. Większa część danych, którą opracowywał do diagnozy Zespół Ekspertów Zewnętrznych wyłoniony do realizacji zadania pochodzi z publicznych rejestrów takich jak Bank Danych Lokalnych (GUS) https://bdl.stat.gov.pl/bdl/start oraz wymienione przez wnioskodawcę publiczne platformy, z których może strona skorzystać. Dane pozyskane z MOPS, MZBM, Komendy Miejskiej Policji stanowią informację wytworzoną w danej jednostce. 2.Wyniki badania ankietowego zostały szczegółowo opisane w czwartym rozdziale Diagnozy, która jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej D.: https://www.b[...], 3.Wnioskowane raporty z konsultacji społecznych i innych form partycypacji społecznej są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej D.: https://www.[...], 4.Dokument Diagnozy zawiera opis metodologii zastosowanej podczas badań. Natomiast organ nie udostępnił danych w odniesieniu do pytań strony o udostępnienie informacji: c) Danych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., d) Danych z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w D., e) Danych z Komendy Miejskiej Policji w D. nie została udostępniona. W związku z powyższym zdaniem strony doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na jego wniosek. Skarżący wezwał organ w wiadomości mailowej w dniu 22 października 2024 r. o udostępnienie brakujących informacji oraz wskazał, że posiadane przez organ dokumenty użyte do sporządzenia diagnozy mimo, iż zostały przygotowane w innej jednostce powinny zostać mu udostępnione. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ w dniu 31 października 2024 r. poinformował skarżącego, że wcześniejsza jego odpowiedź, jest odpowiedzią zupełną oraz wskazał, że za opracowanie w/w diagnozy odpowiada jej wykonawca: I. Sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] zawartą w dniu 21 lutego 2024 r., o czym poinformowano skarżącego 19 września 2024r. podczas spotkania z mieszkańcami organizowanego w ramach konsultacji społecznych oraz pisemnie w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 października 2024 r. W dniu 7 listopada 2024 r. skarżący ponownie wniósł zapytanie o wnioskowane wcześniej dane. Organ konsekwentnie przedstawił w odpowiedzi swoje wcześniejsze stanowisko. W związku z powyższym skarżący w dniu 1 grudnia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta D. zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj.: Dokumentów źródłowych wykorzystanych do przygotowania "Diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miasta D.z roku 2024", w szczególności: c) Danych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., d) Danych z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w D., e) Danych z Komendy Miejskiej Policji w D., 3) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku, z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodając, iż poinformował stronę, że żądana dokumentacja jest w posiadaniu Spółki z o.o. I., która zgodnie z umową nr [...] zawartą w dniu 21 lutego 2024 r., odpowiada jako wykonawca za opracowanie w/w diagnozy zgodnie z ustawą o rewitalizacji (t.j. Dz.U z 2024r. poz.278) mając na celu wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie D. o czym poinformowano skarżącego 19 września 2024 r. podczas spotkania z mieszkańcami orgaznizowanego w ramach konsultacji społecznych oraz pisemnie w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 października 2024 r. Zdaniem organu nie dopuścił się on bezczynności, gdyż po złożeniu wniosku przez skarżącego terminowo została udzielona mu odpowiedź zawierająca wnioskowane informacje. Organ wskazał, iż każdorazowo udzielał odpowiedzi wyrażając swoje stanowisko dotyczące udostępnienia danych, a okoliczności sprawy nie wskazują na bezczynność po jego stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1637, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. W związku z powyższym skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji, gdy organ stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Prezydent Miasta należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Dokumentów źródłowych wykorzystanych do przygotowania "Diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miasta D. z roku 2024", w szczególności: c) Danych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., d) Danych z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w D., e) Danych z Komendy Miejskiej Policji w D."- stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto w ocenie Sądu treść ww. pytań dotyczy zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ust.1 pkt. 6, 7, 14, ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r. poz.1465 tj.), dalej u.s.g. oraz przede wszystkim z art. 3 ust.1 ustawy z 9 października 2015r. o rewitalizacji. (Tj.Dz.U. z 2024r. poz.278), który stanowi: "1. Przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji, a także jej prowadzenie w zakresie właściwości gminy, stanowią jej zadania własne". Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa bowiem nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy (jak w przedmiotowej sprawie) poprzez przekazanie informacji przez organ pismem z dnia 22 października 2024 r., że informacja o którą wnioskowała strona tj. w zakresie: "Dokumentów źródłowych wykorzystanych do przygotowania Diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miasta D. z roku 2024", w szczególności: c) Danych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., d) Danych z Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w D., e) Danych z Komendy Miejskiej Policji w D.- jest w posiadaniu ww. jednostek organizacyjnych oraz, przekazanie informacji przez organ pismem z dnia 31 października 2024 r., że informacja o którą strona wnioskuje czyli dokument diagnozy jest własnością [...] Sp. z o.o., tym bardziej, że przedmiotowy wniosek strony spełniał wymogi formalne. Sąd zauważył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej opracowanie diagnozy publicznej wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie D. w zakresie ww. zadań ustawowych nałożonych na gminę na podstawie art. 7 u.s.g. oraz art. 3 ust.1 ustawy o rewitalizacji (t.j. Dz.U z 2024r. poz.278), a organ odesłał ją pismem zwykłym do odrębnych jednostek organizacyjnych oraz do spółki z o.o.[...], co było naruszeniem u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek strony dotyczył informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli, lecz wiązało się z prezentowaną przez organ odmienną oceną prawną charakteru wniosku. W następstwie niniejszego orzeczenia, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, organ załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie informacji w wyznaczonym 14 dniowym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł. Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.