III SAB/Gl 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zatrudniania cudziemców 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt, 3) przyznaje od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset), 4) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 1 kwietnia 2021 r. skarżąca H. B. wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] zarzucając naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i § 3 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznania skarżącej od organu kwoty [...] zł na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 19 grudnia 2020 r. złożyła do organu wniosek o wydanie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu ponad 2 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy, dlatego pismem z 4 marca 2021 r. strona wniosła do organu ponaglenie. Na dzień wniesienia skargi okres ten wynosił już prawie 4 miesiące, a organ nadal nie podjął żadnych czynności, ani nie poinformował o wszczęciu postępowania czy terminie załatwienia sprawy, co narusza art. 35 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby było możliwe jego zakończenie w rozsądnym terminie. Strona stwierdziła, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy jest od wielu miesięcy przez organ ignorowany, przez co nie wie ona, czy organ w ogóle go proceduje, czy został on prawidłowo złożony, czy też potrzebne są jeszcze jakieś dokumenty. Jest to dla niej źródłem stresu, gdyż strona skarżąca potrzebuje karty pobytu, aby się przemieszczać i legalnie pracować. W ocenie strony argumentacja organu związana z trudnościami kadrowymi nie jest uzasadnieniem dla przewlekłości w działaniu organu, a wręcz przeciwnie – świadczy o jego winie, skoro mając świadomość opóźnień w załatwianiu spraw, nie podejmuje działań, które mają temu realnie przeciwdziałać. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: W dniu 22 grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie skarżącej, obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie 8 marca 2021r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w organie ponaglenie, które organ przesłał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. [...] r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa [...] r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 1 kwietnia 2021r. (wpływ do organu [...]r.) strona wniosła wskazaną na wstępie skargę do WSA w Gliwicach. Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie trzech miesięcy, a pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia wniosku. Data wyznaczona na uzupełnienie braków wynika z kolejności wpływających wniosków. W okresie od 16 marca 2020r. do 25 maja 2020r. w związku ze stanem epidemii wstrzymana została obsługa petentów, w związku z czym okres do uzupełnienia wniosku uległ wydłużeniu. Nadto od 16 marca 2020r. Dyrektor Generalny Urzędu wprowadził obowiązujące nadal ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Podniósł także, że od 2014r. co roku wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa [...], zatem sytuacja związana z ich rozpoznaniem jest trudna. Wyjaśnił także, że w związku z art. 15z1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ..., pobyt cudzoziemców uważa się za legalny do 30. dnia po odwołaniu stanu epidemicznego lub stanu epidemii, jeżeli legitymowali się wizą lub dokumentem ruchu bezwizowego. Cudzoziemcy posiadający takie dokumenty na ich podstawie uprawnieni są także do wykonywania pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy czynności podejmowane przez organ mają charakter pozorny, nie są niezbędne dla załatwienia sprawy albo nie charakteryzują się niezbędną koncentracją. Sąd ma świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął [...]r., zatem prawie trzy miesiące po wpływie wniosku z terminem stawiennictwa [...]r., czyli za kolejny miesiąc. Wskazuje to, że czynności organu naruszały przepisy k.p.a. o terminach załatwiania spraw i nie cechowały się koncentracją, jakkolwiek były dla rozpatrzenia sprawy niezbędne. Świadczy to także, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było konieczne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku, zobowiązując jednocześnie organ w punkcie 2. do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Okoliczności wywołane przez epidemię Covid-19 i czasowe ograniczenie funkcjonowania organu spowodowały kumulację nierozpatrzonych spraw, co jest niezależne od organu. Z drugiej jednak strony powstała zwłoka wynikała także z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (Np. sprawa III SA/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Wyważając obydwa te elementy, tj. trudności niezależne od organu wynikające z epidemii oraz od niego zależne – organizację pracy, Sąd stwierdził, że uznanie, że naruszenie prawa miało charakter rażący byłoby nieproporcjonalne do powstałego naruszenia prawa. Odnośnie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że konieczność oczekiwania na załatwienie sprawy bez żadnej informacji od organu czy proceduje jej sprawę i kiedy zamierza ją załatwić, co czyniło jej sytuację prawną niepewną, była dla niej źródłem niepewności i stresu. Sąd uznał te twierdzenia za zasadne, dlatego przyznał na rzecz skarżącej [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając jednocześnie żądanie przenoszące tę kwotę za nadmierne. Podsumowując, Sąd stwierdził, że działanie organu narusza zarówno zasady postępowania wyrażone w art. 8 i 12 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego o terminach załatwiania spraw, w szczególności art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.