III SAB/Gl 95/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Zarządu Budynków Miejskich ,,A’’ sp. z o.o. w G. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę. T. P. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Zarządu Budynków Miejskich "A" sp. z o.o. (dalej: organ, spółka) w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że [...] r. osobiście złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie udostępnienia korespondencji wewnętrznej nr akt [...] z [...] r. W załączeniu do wniosku skarżący załączył kopię pisma z [...] r. zatytułowanego: "korespondentka wewnętrzna", które zostało skierowane przez pracownika Działu Eksploatacji do pracowników Rejonu Obsługi Mieszkańców nr [...]. Mimo upływu terminu, organ nie udostępnił stronie żądanych informacji. W tym stanie rzeczy skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , poprzez zastosowania i nieudostępnienie tej informacji w terminie ustawowym. Wobec powyższego skarżący zażądał zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotem "korespondentki" były informacje dotyczące technicznej możliwości połączenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku przy ulicy [...] w G.. W tej sytuacji pismem z [...] r., organ poinformował skarżącego, że jego wniosek rozpatrzył negatywnie z uwagi na okoliczność, iż informacja, o udostępnienie której wnioskował skarżący, nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczy, że korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał orzeczenie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12. Nadmienił także, że nieznaczne opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej miało związek z zaburzonym funkcjonowaniem poszczególnych oddziałów ZBM "A" sp. z o.o z uwagi na utrzymujący się stan epidemii. Ponadto organ nie ma wiedzy odnośnie tego, w jaki sposób skarżący wszedł w posiadanie korespondentki wewnętrznej z [...] r. Pismo to nie zostało bowiem udostępnione skarżącemu przez pracowników organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wynika, że sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Katalog podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej ma charakter otwarty. Zarząd Budynków Miejskich "A" sp. z o.o. powstał w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego Zarząd Budynków Miejskich w jednoosobową Spółkę Gminy G., na podstawie uchwały Rady Miejskiej z [...] r. Gmina wniosła aportem do spółki m.in. własne nieruchomości. Spółka działa m.in. na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1070, ze zm.), ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236, ze zm.) oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.). Spółka gospodaruje m.in. mieniem wniesionym aportem przez Gminę. Oznacza to, że spółka wykonuje zadania publiczne i mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Istota sporu zatem sprowadza się do oceny, czy żądane informacje w postaci udostępnienia pisma z [...] r. zatytułowanego: "korespondentka wewnętrzna", które zostało skierowane przez pracownika Działu Eksploatacji do pracowników Rejonu Obsługi Mieszkańców nr [...], mają charakter informacji publicznej. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącego wskazać należy, że, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: - wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); - korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA z: 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 18 września 2014 r., I OSK 3073/13, wszystkie publ.: CBOSA). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony jedynie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Żądana przez skarżącego informacja dotyczyła udostępnienia korespondencji wewnętrznej nr akt [...] z [...] r. zatytułowanego: "korespondentka wewnętrzna", które zostało skierowane przez pracownika Działu Eksploatacji do pracowników Rejonu Obsługi Mieszkańców nr [...]. Oceniając żądaną informację według wyżej zakreślonych ram, wyjaśnić przyjdzie, że skarżący żądał dokumentu urzędowego, który został wytworzony przez pracownika Działu Eksploatacji do pracowników Rejonu Obsługi Mieszkańców nr [...]. A więc jedynie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informację publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 ustawy), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (vide: wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, pub. CBOSA). W tym stanie rzeczy słusznie wskazał organ w piśmie z [...] r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro zaś nie stanowi informacji publicznej, to organ nie miał obowiązku dotrzymania terminu 14 dniowego wynikającego z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie naruszył też przepisów wskazanych w skardze, tj.: art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, ani też art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.