III SAB/Gl 95/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i zatrudnienie dla cudzoziemca 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 17 lutego 2023 r. O. R. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, Wojewoda) w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.) poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, naruszenie zasady praworządności oraz zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, - art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu administracji do wezwania skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi, - stwierdzenie, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, - przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 22 726,24 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując zasadność skargi strona wskazała, że 11 lutego 2022 r. wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jednak do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Przede wszystkim organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. poprzez złożenie odcisków palców, które to są niezbędne do wszczęcia postępowania. Organ nie odpowiedział także na składane w sprawie skargi na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego czas trwania postępowania i bierna postawa organu jednoznacznie wskazują, że organ w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wynika wyłącznie z zaniechania organu. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, które wynosi ponad rok, podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i nie da się go pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa, tym bardziej, że sprawa nie ma skomplikowanego charakteru. Odnosząc się do kwestii przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazał, że brak zezwolenia na pobyt mocno komplikuje mu życie, w szczególności nie może odbywać żadnych podróży, w tym wyjechać z kraju do swojej rodziny. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też brakiem środków. Ponadto z danych zawartych w raporcie Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że tendencja procentowego wzrostu ilości składnych wniosków na pobyt czasowy w ciągu ostatnich 5 lat uległa zmniejszeniu. Jednocześnie podkreślił, że przepisy zawarte art. 15 zzr i art. 15 zzs, a dotyczące zawieszenia biegu terminów, zostały uchylone. Końcowo skarżący wskazał, że w przypadku wezwania go do złożenia odcisków palców wnosi o pozostawienie skargi bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, z uwagi na skierowane do skarżącego 10 marca 2023 r. wezwaniem do osobistego stawiennictwa m.in. do pobrania odcisków linii papilarnych, organ wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania. Pismem z 3 października 2023 r. skarżący został wezwany do złożenia oświadczenia, czy w związku z wezwaniem wystosowanym przez organ 10 marca 2023 r. podtrzymuje skargę. Na wezwanie skarżący nie odpowiedział. Zapłacił jednak wpis od skargi. Do Sądu nie wpłynął również akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony wobec powyższego sprawę skierowano do rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Brak możliwości pozostawienia skargo bez rozpoznania. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce wpłynął do organu 15 lutego 2022 r. (data prezentaty). W związku z brakiem odpowiedzi skarżący, pismami z 31 sierpnia oraz 14 listopada 2022 r., złożył skargi do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które zostały potraktowane jako ponaglenia, a następnie pismem z 17 lutego 2023 r. wystąpił do Sądu ze skargą na bezczynność. Wezwanie do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych skierowano do skarżącego 10 marca 2023 r. Przedstawiona chronologia zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że od dnia wpływu wniosku do czasu wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Co należy podkreślić, organ nie uczynił również zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Nie zostały wypełnione także pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, na przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519), stosownie, do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. W ocenie Sądu wskazana regulacja pozostaje jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody. Od dnia wpływu wniosku skarżącego w dniu 15 lutego 2022 r. do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał jakiejkolwiek czynności mającej zmierzać do załatwienia sprawy. Oznacza to więc, że termin jej załatwienia określony w art. 35 k.p.a. został przekroczony. Zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1885/20). Jednocześnie będzie to początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Należy także podkreślić, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Wynika to z precyzyjnie określonego zakresu podmiotowego tej ustawy, wyznaczonego w jej art. 1 ust. 1 i 2. Według art. 1 ust 1 wymienionej ustaw, określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie – o czym stanowi art. 2 ust. 1 w/w ustawy - jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Z akt sprawy wynika, że skarżący, chociaż jest obywatelem Ukrainy, przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 11 stycznia 2022 r., a więc przed wybuchem konfliktu zbrojnego. Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w Polsce zasadnie miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z obowiązującego ją prawa. Usprawiedliwieniem zwłoki organu nie może być w żadnym razie znany Sądowi z urzędu wzrost ilości spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy wpływających do Wojewody i związane z tym ewentualne problemy kadrowo-organizacyjne. Jak trafnie wskazał bowiem NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21). Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, ramy czasowe podejmowania czynności oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony określonego w art. 36 § 1 k.p.a., bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności, stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd dostrzegł jednak okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Jednocześnie z uwagi na fakt, że do dnia wydania wyroku do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 22 726, 24 zł podkreślenia wymaga, że środek ten ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, dostępne w CBOSA). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne i w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.