III SO/Gl 20/23

Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. F., Z. F. o wymierzenie grzywny Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K. z tytułu nieprzekazania w terminie skargi na bezczynność Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. [...] Okręg [...] w K. grzywnę w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych); 2. zasądzić od Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2023 roku E. F., Z. F. (dalej "strona skarżąca" lub "strona"), wnieśli o wymierzenie Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K. (dalej: "organ") grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j., dalej p.p.s.a.) z tytułu nieprzekazania w terminie skargi z 29 września 2023 r. na bezczynność Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia 14 września 2023 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie grzywny organowi, strona skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zachowanie organu polegające na nieprzekazaniu skargi Sądowi powoduje, że organ pozostaje w zwłoce z tytułu nieprzekazania do dnia wniesienia przedmiotowego wniosku o grzywnę skargi z 29 września 2023 r. a stanowi to naruszenie dyspozycji przepisu art. 54 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że organ omyłkowo nie udzielił odpowiedzi stronie na ich wniosek z dnia 14 września 2023 r. Podkreślił, że od 2022 r. strona skarżąca zwracała się do organu o udzielenie odpowiedzi na powielające się pytania. Udzielenie powyższej odpowiedzi nastąpiło na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 statutu PZD w obowiązującym brzmieniu (uzyskanie informacji o działalności PZD), a nie w trybie ustawy z dnia 06 wrześnian 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. organ odpowiedział na pytania skarżących, natomiast nie udostępnił im dokumentów będących podstawą udzielonej odpowiedzi, ponieważ przepisy związkowe nie dopuszczają możliwości udostępnienia członkom PZD (działkowcom) dokumentów o udostępnienie informacji publicznej. Na koniec Organ podkreślił, że członkowie Zarządu ROD "[...]" w P. pełnią swoje funkcje społecznie i nie mieli wiedzy o konieczności przekazania przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, jednocześnie PZD nie jest organem władzy publicznej, ale jest stowarzyszeniem ogrodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - art. 54 § 1 p.p.s.a. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, sąd nie jest zobligowany do jej orzeczenia. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Jak wskazano powyżej w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie, skarga wpłynęła do organu w dniu 20 października 2023 r. zatem winna być przekazana do Sądu najpóźniej w dniu 6 listopada 2023 r., czego jednak organ nie uczynił. Okoliczności podane w odpowiedzi na wniosek jako usprawiedliwienie nie przekazania skargi nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest podmiotem którego dotyczą przepisy tej ustawy. Stosownie do tego przepisu organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z faktu bycia podmiotem zobowiązanym nie wynika jednak automatycznie powinność udzielenia żądanej wnioskiem informacji, niezależnie jednak od tego czy podmiot zobowiązany udzielił informacji niepełnej, czy też odmówił jej udzielenia oraz niezależnie jaka była przyczyna odmowy, w sytuacji gdy wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność takiego podmiotu jego obowiązkiem - stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a.- jest przesłanie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią i materiałami dotyczącymi wniosku. Podmiot, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę na bezczynność, nie jest właściwy do jej oceny, gdyż ocena ta należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze przytoczone wyżej brzmienie przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi Sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu. W terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., organ winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu, albo wydać decyzję w trybie autokontroli. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997, nr 78 poz. 483 – dalej jako Konstytucja) prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Konstytucji władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ nie przekazując akt sprawy sądowi, ani nie udzielając odpowiedzi na skargę, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jasno, że organ przekazuje akta wraz z odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie swobody działania, albowiem akta, skargę i odpowiedź na nią przekazać musi. W przeciwnym wypadku naraża się na wymierzenie grzywny. Nie usprawiedliwia organu, że członkowie Zarządu ROD "[...]" w P. pełnią swoje funkcje społecznie i nie mieli wiedzy o konieczności przekazania przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek i ostatecznie nie przekazał skargi do sądu. Na marginesie trzeba dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak winy organu w tym zakresie nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21), w przedmiotowej sprawie będzie to jak wskazano powyżej termin 15 dniowy. Biorąc pod uwagę powyżej opisane okoliczności uznać należy, że zaniedbanie uzasadniało zastosowanie najniższej możliwej kwoty grzywny. Za adekwatną do stopnia przewinienia organu uznano kwotę 100 złotych. Wymierzając grzywnę we wskazanej w postanowieniu wysokości Sąd stanął na stanowisku, że skomplikowany, pod względem interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter sprawy przemawia za wymierzeniem grzywny w symbolicznej wysokości, bowiem już sam fakt wymierzenia kary spełni ratio legis art. 55 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że do wysokości grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie art. 154 § 3 p.p.s.a. ustalający jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji na zasadzie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec powyższego, na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji postanowienia