III SO/Gl 7/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Wojewody Śląskiego o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa Radzie Gminy J. w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego postanawia: wymierzyć Radzie Gminy J. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Pismem z 30 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski złożył wniosek o wymierzenie, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), Radzie Gminy J. grzywny za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z 11 marca 2021 r. na uchwałę z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych gminy J. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy J. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewoda Śląski wnosił o wymierzenie grzywny dopiero wówczas, gdyby Gmina na wezwanie Sądu nie przedłożyła skargi, skoro zatem skarga została przekazana postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Nadto wskazał, że nieprzekazanie skargi nie było efektem celowego czy zawinionego działania, a sytuacją związaną z sytuacją spowodowaną COVID-19. Podkreślił, że w okresie od marca 2021 r., z uwagi na stwierdzone zakażenia koronawirusem cześć pracowników przebywała na kwarantannie, pracy zdalnej lub zasiłku opiekuńczym. Sytuacja ta spowodowała braki kadrowe i spore komplikacje w funkcjonowaniu Urzędu Gminy. Organ podkreślił również, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy została przekazana do Sądu w dniu 14 września 2022 r., a zatem przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z 23 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Radzie Gminy J. grzywnę w wysokości 1000 zł za niewypełnienie wynikającego art. 54 p.p.s.a. obowiązku przekazania skargi. Rozstrzygnięcie te na skutek zażalenia wniesionego przez organ administracji zostało następnie uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r. sygn. akt II GZ 55/23 jednakże z przyczyn innych niż wskazane w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że motywy zaskarżonego postanowienia objęte są istotnym brakiem w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku (odpowiednio: postanowieniu) Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd będąc zatem związanym oceną prawną dokonaną sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i realizując wskazania, co do dalszego postępowania podkreśla, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Organ zaś przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do wskazanego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 3/09), wskazując, że ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W orzecznictwie akcentuje się również, że obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21). Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przesłanką obligatoryjną do zastosowania grzywny jest zatem uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ nałożonego obowiązku z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Z akt sądowych wynika bowiem, że skarga z 11 marca 2021 r. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] została przekazana do Sądu dopiero 14 września 2022 r., czyli po upływie ponad roku od jej złożenia. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarga została przekazana Sądowi ze znacznym uchybieniem terminu wskazanego w art. 54 § 2 p.p.s.a. i to dopiero wskutek złożonego przez Wojewodę Śląskiego wniosku o wymierzenie grzywny. Przez cały okres zwłoki organowi nadzoru uniemożliwiano poddanie uchwały kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniosek, w zakresie braków kadrowych związanych z pandemią COVID-19, wskazać należy, że okoliczności te w żaden sposób nie zwalniają organu z odpowiedzialności za niedotrzymanie terminu ustawowego do przekazania Sądowi wymaganych dokumentów. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie całej pracy jednostki, które umożliwi wykonywanie zadań również w trakcie choroby pracowników lub wprowadzenia w organie pracy zdalnej. Wymierzenie grzywny ma w tym przypadku służyć zapobieżeniu wystąpienia tego rodzaju naruszeń ze strony organu w innych sprawach i ma na celu zdyscyplinować organ w takim zorganizowaniu swojej obsługi prawnej oraz administracyjno-biurowej, która będzie umożliwiała rozpoznanie skarg w rozsądnym czasie z poszanowaniem prawa skarżących do sądu. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek za uzasadniony i wymierzył organowi administracji grzywnę w wysokości 1000 zł. Sąd miał na uwadze zarówno wyjaśnienia organu w zakresie przyczyn opóźnienia przekazania skargi, czas trwania opóźnienia, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a. i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.