IV SA/Gl 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżone postanowienie. Komendant Miejski Policji w K. decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. przedłużył okres zawieszenia Z.F. w czynnościach służbowych od dnia 15 lipca 2011 roku do czasu ukończenia postępowania karnego. W dniu 8 września 2011 r. pełnomocnik strony, adwokat S.S., wniósł odwołanie od ww. decyzji domagając się jej zmiany i odstąpienie od zwieszenia w czynnościach służbowych oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozkazu i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odwołaniu między innymi wskazał, że przedmiotowy rozkaz personalny został wręczony Z.F. w dniu 25 sierpnia 2011 r., albowiem został pierwotnie wysłany na błędny adres tj. [...] B., gdy faktycznie zamieszkuje on pod adresem [...] B., a adres ten był znany w Komisariacie Policji [...] w K. od lutego-kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. z 2002 r. Nr 120, poz. 1029) Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwodnia. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny nr [...] został stronie przesłany drogą pocztową na adres zamieszkania. W związku z niezastaniem adresata przesyłkę poleconą zawierającą zaskarżony rozkaz personalny awizowano w dniu 11 lipca 2011 r., informując o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej. Na skutek nieodebrania przesyłki we wskazanym terminie, powtórne awizo zostało dokonane w dniu 19 lipca 2011 r. Niepojęta przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 26 lipca 2011 roku. Organ stwierdził, że doręczenie przedmiotowego rozkazu personalnego nastąpiło zgodnie z treścią art. 44 k.p.a., w dniu 25 lipca 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 8 sierpnia 2011 r. Tym samym w dniu 9 sierpnia 2011 r. rozkaz ten stał się prawomocny. Natomiast odwołanie zostało w dniu 8 września 2011 r. nadane w placówce pocztowej, a więc po ustawowo określonym terminie do wykonania tej czynności. Organ zauważył, że w dniu 25 sierpnia 2011 r. stronie bezpośrednio został doręczony ów rozkaz, za pokwitowaniem w siedzibie organu I instancji. Zdaniem organu powtórne doręczenie rozkazu nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjmowania dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można zatem z powtórnym doręczeniem rozkazu wiązać odrębnych skutków prawnych, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Skargę od powyższego postanowienia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik adwokat Z.S. zarzucając naruszenie art. 39, art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. polegające na wysłaniu rozkazu z dnia [...]r. na niewłaściwy adres, a na skutek nie odebrania z poczty przesyłki poleconej uznanie, że doręczenie nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego w dniu 25 lipca 2011 r. Podniósł, że Komenda Miejska Policji w K. raportem z 2010 r. została powiadomiona o zmianie miejsca zamieszkania strony na B. ul. [...]. Konsekwencją tego stanu rzeczy było sporządzenie druku PIT -11 informującego o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za 2010 r., w którym jako adres zamieszkania wskazano B. ul. [...]. Natomiast rodzice strony mieszkający pod adresem, na który przesyłka była skierowana nie mogli zobowiązać się do jego poinformowania o pozostawionym awizie, gdyż w okresie od 10 lipca 2011 r. do 31 lipca 2011 r. przebywali na wakacjach poza miejscem zamieszkania. Również w tym okresie skarżący nie był pod tym adresem z uwagi na nieobecność rodziców. Powtórne doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu w dniu 25 sierpnia 2011 r. w siedzibie organu I instancji świadczy dobitnie, że w tej dacie również organ miał wątpliwości, czy nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Gdyby organ nie miał tej wątpliwości, to nie doręczałby tej decyzji powtórnie. Zdaniem pełnomocnika bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące skuteczności doręczenia zastępczego w sytuacji, gdy organ I instancji doręczał rozkaz na błędny adres, co potwierdza okoliczność powtórnego doręczenia rozkazu. W tej sytuacji należało przyjąć, że faktyczne doręczenie decyzji nastąpiło 25 sierpnia 2011 r., zatem odwołanie z dnia 8 września 2011 r. zostało złożone w terminie i powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącego podał, że zgodnie z § 13 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, policjant jest obowiązany niezwłocznie poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zmianie miejsca zamieszkania. W zgromadzonym materiale jak również w aktach osobowych policjanta brak jest takiego raportu, tym samym brak jest podstaw, aby korespondencja służbowa winna być kierowana na inny adres niż B. ul. [...]. Ponadto podkreślono, że wszelka dotychczasowa korespondencja, jaka była kierowana do tego funkcjonariusza w przedmiotowej sprawie, była przesłana na ten adres. Strona nie zgłaszała zastrzeżeń w zakresie adresu, na jaki korespondencja była kierowana, ani też nie wskazała innego adresu do doręczeń. Natomiast okoliczność przebywania rodziców poza miejscem zamieszkania w okresie od 10 do 31 lipca 2011 r. nie można uznać za uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie ma ona wpływu na skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.. Jednocześnie wskazano, że PIT – 11 został wystawiony przez Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K., a nie przełożonego uprawnionego do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Fakt powtórnego doręczenia rozkazu był wyrazem dobrej woli organu, który chciał zapoznać sronę z treścią tego rozkazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa, tj. przepisów procedury administracyjnej, które wymagało wyeliminowania kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie uchybienia przez Z.F. terminu do wniesienia odwołania od decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji, która zakończyła postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji z urzędu. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłankę wydanego w tym trybie postanowienia stanowi ustalenie, że odwołanie wniesione zostało po upływie terminu. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, było zatem określenie, w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane są z nim skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I k.p.a. Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 k.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Należy w tym miejscu zauważyć, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie zawarte w art. 41 § 1 k.p.a., zawierające obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ponadto, przepis art. 63 § 2 k.p.a. ustanawia wymóg wskazania swego adresu przez stronę składającą podanie. Zestawienie tych dwóch unormowań, przy jednoczesnym braku legalnych definicji użytych w nich pojęć "mieszkanie" i "adres", pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania, gdyż w świetle art. 63 § 2 i 41 § 1 k.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze, tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia. Przyjdzie zaakcentować, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony i jeśli uczynił zadość wszystkim wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach procesowych, przy jednoczesnym zrealizowaniu podstawowej zasady procedury administracyjnej, jaką jest zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, określona w art. 9 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa. Na tle ustalania prawidłowego adresu strony zasada ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu wszczynanym przez organ z urzędu. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu jest wówczas nie tylko ustalenie adresu strony, ale również pouczenie jej przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 k.p.a. Należy zważyć, że wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu dotyczy stron postępowania, a więc stanowi wymóg zachowania się już po wszczęciu postępowania, w związku z tym - w rozumieniu tego przepisu - ustalenie właściwego adresu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu należeć musi do organu, zobligowanego przy tym do prawidłowego informowania stron o uprawnieniach i obowiązkach, w tym wynikających z prawa procesowego. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Komendant Miejski Policji w K. pismem datowanym na dzień 21 czerwca 2011 r. zawiadomił Z.F. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Treść tego zawiadomienia zawierała pouczenie o obowiązku z art. 41 § 1 k.p.a., tj. powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca adresu oraz o skutkach niedopełnienia tego obowiązku, określonych w § 2 tego przepisu. Jednocześnie wskazano, że po otrzymaniu zawiadomienia strona ma prawo do pisemnego wypowiedzenia się przed podjęciem decyzji w terminie 4 dni od otrzymania tego zawiadminienia. Pismo to zostało nadane na adres ul. [...] B., na który jak wynika z akt organ dotychczas przesyłał korespondencję kierowaną do skarżącego. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej to zawiadomienie wynika, że została ona odebrana w dniu 11 lipca 2011 r. Tymczasem w dniu 6 lipca 2011 r., a zatem jeszcze przed datą doręczenia tego zawiadomienia, w którym znajdowało się wskazane pouczenie organ I instancji wydał decyzję – rozkaz personalny. Co więcej decyzja ta została nadana w dniu 8 lipca 2011 r., co wynika z pieczęci zamieszczonej na dowodzie zwrotnego potwierdzenia odbioru. Nie można zatem uznać, że doszło do prawidłowego pouczenia o obowiązku i skutkach wynikających z art. 41 k.p.a., skoro wydanie decyzji i skierowanie jej do strony skarżącej nastąpiło przed doręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu zawierającego to pouczenie, a więc przed datą kiedy skarżący dowiedział się o prowadzonym postępowaniu. Marginalnie przyjdzie zauważyć, że w aktach znajduje się pismo skarżącego z dnia 15 lipca 2011 r., a więc skierowane do organu po otrzymaniu zawiadomienia, w którym widnieje adres ul. [...] B. Na taki to adres wskazywał także pełnomocnik w odwołaniu od przedmiotowego rozkazu. Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a., tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za prawnie skuteczne, uzależnione jest od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 43/05, Lex nr 194724). Zatem brak skutecznego pouczenia skarżącego o obowiązku wynikającego z art. 41 k.p.a. oraz skutkach jego niedopełnienia stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 9 k.p.a. Naruszenie to ma taki skutek, iż powoduje nieskuteczność prawną doręczenia zastępczego decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. pod dotychczasowym adresem. Natomiast o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania można mówić dopiero pod warunkiem skutecznego doręczenia decyzji. Jednocześnie przyjdzie stwierdzić, że wynikający z pragmatyki służbowej obowiązek policjanta zgłaszania zmiany miejsca zamieszkania nie może stanowic podstawy do odstępstwa od zasad procedury administracyjnej, które mają w sprawie zastosowanie. Nie oznacza to więc możliwości pominięcia art. 41 k.p.a. przy ocenie prawidłowości doręczenia decyzji skarżącemu. Wobec powyższego przyszło stwierdzić, że skoro decyzja - rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] nie została skutecznie doręczona Z.F. w dniu 25 lipca 2011 r., to brak jest podstaw do ustalenia, iż wobec niego z tym dniem rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Za prawidłowe zatem należy uznać dokonanie powtórnego doręczenia ww. decyzji w dniu 25 sierpnia 2011 r. Ta właśnie data w świetle danych wynikających z akt sprawy stanowi datę doręczenia decyzji, od której biegł termin do wniesienia odwołania, a które, jak wynika z akt, wniesione zostało w dniu 8 września 2011 r., a więc w ustawowym terminie W związku z tym postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu uchybienia przez Z.F. terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.