IV SA/Gl 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie stwierdził u A. S. choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego, wymienionej w poz. 22 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona była zatrudniona na różnych stanowiskach w A (obecnie A S.A. w upadłości) - w latach 1986-2005 oraz w A Sp. z o.o. (obecnie B S.A. – Zakład B), w latach 2005-2012 przy czym w okresie 1989-1992 oraz 2006-2012 pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania rzeczonej choroby zawodowej, wykonując czynności związane z narażeniem na drgania mechaniczne oddziałujące na organizm człowieka przez kończyny górne. Podkreślono jednak, iż dwie orzekające w sprawie specjalistyczne jednostki medyczne, to jest Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] powołując się na analizę dostępnej dokumentacji medycznej oraz na wyniki przeprowadzonych badań lekarskich stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionego zespołu wibracyjnego. Od powyższej decyzji A. S. złożył odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., gdzie oświadczył, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Odwołujący się opisał występujące u niego objawy chorobowe podkreślając, że schorzenie, na które się uskarża stanowi efekt wykonywania przezeń wieloletniej pracy w wymuszonej pozycji, przy użyciu narzędzi, powodującej utratę sprawności fizycznej. Odwołanie to zostało złożone osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji przez małżonkę A.S. – B. S. Następnie, to jest w piśmie datowanym na 13 listopada 2013 r. zatytułowanym jako "Wyjaśnienie, prośba..." B. S., mając na uwadze przekazaną jej przez organ sanitarny informację, iż odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu wyjaśniła, że dokonała tej czynności "w imieniu męża", gdyż ze względu na zły stan zdrowia nie mógł uczynić tego sam. Wyjaśniła przy tym, że załatwiała szereg czynności urzędowych w zakresie spraw dotyczących ubiegania się przez małżonka o stwierdzenie dwóch chorób zawodowych, a także kompletowała niezbędną dokumentację celem przedłożenia jej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Wiele związanych z tym obowiązków, krótki okres na załatwienie poszczególnych spraw a także "pogrzeb młodego człowieka w dniu 31 X 2013 r." spowodował, że zapomniała złożyć odwołanie w ustawowym terminie. Wobec powyższego B. S. wniosła o "uwzględnienie jej wyjaśnienia" i "przyjęcie odwołania". Postanowieniem z dnia [...] nr[...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego,[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że doręczenie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji A. S. nastąpiło w dniu 24 października 2013 r., co potwierdza jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Z kolei odwołanie od rzeczonej decyzji zostało złożone osobiście przez jego małżonkę w dniu 12 listopada 2013 r., a zatem po upływie określonego w obowiązujących przepisach prawa czternastodniowego terminu, który nastąpił z dniem 7 listopada 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego dokonanie niniejszej czynności z uchybieniem ustawowego terminu czyniło odwołanie bezskutecznym. Dodatkowo wskazano, że choć w sprawie został złożony wniosek o przywrócenie przedmiotowego terminu, to jednak nie został on złożony przez stronę postępowania, którą jest A. S., lecz przez jego małżonkę. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podniósł, że skoro wyżej wymieniony nie złożył wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie rzeczonego terminu, należało wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z postanowienia wydanego przez organ odwoławczy wnosząc o "pozytywne załatwienie jego prośby związanej z przywróceniem terminu" oraz o rozpoznanie złożonego przezeń odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący podkreślił, że 7 listopada 2013 r., to jest w ostatnim dniu terminu do wniesienia tego odwołania, jego małżonka stawiła się w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. celem uzyskania odpisu decyzji stwierdzającej u niego inną chorobę zawodową - zespół cieśni w obrębie nadgarstka, który to dokument był potrzebny w toczącym się postępowaniu w przedmiocie zaliczenia go do stopnia niepełnosprawności. Brak "przychylności i wyrozumiałości" ze strony pracowników tej instytucji oraz "sytuacja stresowa" spowodowały, iż zapomniała wówczas złożyć odwołanie od decyzji o odmowie stwierdzenia zespołu wibracyjnego. Równocześnie A. S. podniósł szereg zarzutów dotyczących tej decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując na długoletni okres zatrudnienia w narażeniu zawodowym oraz opisując występujące u niego objawy chorobowe stanowiące jego zdaniem efekt wykonywania tej pracy. Nadto dodał, że jego stan zdrowia, który wiąże się z koniecznością unikania stresu nie pozwala na samodzielne załatwianie spraw urzędowych. Podkreślił przy tym, że sam nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albowiem uznał, że wyjaśnienia złożone przez jego żonę w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. będą w tym zakresie wystarczające. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wskazał bowiem, że złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji po upływie ustawowego terminu obligowało do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Równocześnie organ odwoławczy zaakcentował, iż skarżący nie wnosił o przywrócenie tego terminu i choć wniosek taki złożyła jego małżonka, to jednak nie jest ona stroną prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Stąd merytoryczne kwestie związane z zawartym w decyzji z dnia [...] rozstrzygnięciem o odmowie stwierdzenia u A. S. choroby zawodowej nie mogły podlegać ocenie Sądu. W rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje oparcie w utrwalonym stanowisku orzecznictwa sądowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 128/92, publ. ONSA 1992/1/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 618/06, publ. LEX nr 221959 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, publ. OSP 2007/3/25). Należy wskazać, że problematyka związana z wnoszeniem środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. Stosownie zatem do treści art. 129 § 1 i 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał tą decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż doręczenie A. S. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] nr [...] nastąpiło w dniu 24 października 2013 r. (czwartek). Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w którym wskazano wyraźnie, że przesyłka zawierająca wspomnianą decyzję została w tym dniu doręczona adresatowi. W rezultacie, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 7 listopada 2013 r. Umieszczona na odwołaniu adnotacja potwierdza przy tym, że zostało ono złożone osobiście przez małżonkę skarżącego w dniu 12 listopada 2013 r. Fakt złożenia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu jest bezsporny gdyż nie był przez skarżącego w żaden sposób kwestionowany. Przyjdzie zauważyć, iż stosownie do treści art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W tym kontekście trzeba zaakcentować, że wniesienie odwołania po upływie przewidzianego w obowiązujących przepisach terminu może spowodować dwojakie skutki procesowe. Mianowicie, jeżeli wnoszący odwołanie nie zwróci się z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu w trybie art. 134 K.p.a. Jeśli natomiast wniosek taki zostanie złożony przez stronę, organ drugiej instancji musi wpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (A. Wróbel. Komentarz do art. 134 K.p.a., Wydawnictwo Lex, 2013 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 K.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 K.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Zaprezentowane wyżej stanowisko doktryny znajduje akceptację w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 473/09, w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jednocześnie z odwołaniem lub wprawdzie później, lecz jeszcze przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., organ ten jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Dopiero ostateczne orzeczenie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania umożliwi wydanie postanowienia o uchybieniu tego terminu, które zamyka postępowanie administracyjne w sprawie i powoduje ostateczność decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji (podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt: l OSK 884/11, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: l OSK 478/10, z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt: l OSK 129/08 oraz z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt: SA/Sz 306/98 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przed rozpoznaniem wniosku strony o przywrócenie tego terminu stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego. W rozpoznanej sprawie organ drugiej instancji wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem należy podkreślić, że przed wydaniem tego postanowienia, a mianowicie w dniu 14 listopada 2013 r. (czyli dwa dni po złożeniu odwołania) do organu tego wpłynęło pismo datowane na 13 listopada 2013 r., w którym opisano okoliczności mające stanowić przyczynę uchybienia terminu a równocześnie zażądano "uwzględnienia" tych wyjaśnień i "przyjęcia odwołania". Treść tego pisma nie budzi wątpliwości, iż stanowi ono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co z resztą przyznał sam organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie załatwił tego wniosku i nie nadał mu jakiegokolwiek biegu, co uzasadnił tym, iż wspomniany wniosek nie został złożony przez skarżącego, lecz przez jego żonę, która nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko zajęte w powyższym zakresie przez organ sanitarny nie może zostać uznane za prawidłowe. Jakkolwiek wskazany wniosek z dnia 13 listopada 2013 r. został złożony przez żonę skarżącego, to jednak pismu temu należało niewątpliwie nadać odpowiedni bieg. Organowi odwoławczemu umknął przy tym fakt, iż w rzeczonym piśmie B. S. nadmieniła, że odwołanie składała "w imieniu męża", co może wskazywać, że składając wniosek także uczyniła to jako osoba upoważniona przez małżonka, czyli jako jego pełnomocnik. Konkluzję taką potwierdzają również późniejsze twierdzenia podnoszone przez A.S. w skardze do tutejszego Sądu, w której wywodzi, iż z uwagi na zły stan zdrowia nie może samodzielnie załatwiać spraw urzędowych, w związku z czym muszą one być dokonywane przez jego żonę. Z drugiej strony, we wniosku tym B. S. powołała się na okoliczności związane z jej własnym zachowaniem. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że choć niniejszy wniosek został opatrzony jej podpisem, to obok niego widnieje drugi podpis, który został zacieniowany korektorem. W ocenie Sądu, fakt ten potęguje wątpliwości dotyczące charakteru wspomnianego pisma, a zarazem może świadczyć o braku rozeznania skarżącego oraz jego żony co do tego, które z nich i w jakiej formie powinno złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, organ drugiej instancji mając na uwadze obowiązki wynikające z zasady informowania stron sformułowanej w art. 9 K.p.a., jak również kierując się obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 tego Kodeksu) powinien podjąć niezbędne czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia charakteru wniosku wyrażonego w piśmie B. S. z dnia 13 listopada 2013 r. Czynności takie nie zostały w sprawie podjęte przez organ sanitarny drugiej instancji, który nie nadał złożonemu przez małżonkę skarżącego wnioskowi o przywrócenie terminu jakiegokolwiek biegu. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że wydane w następstwie tego zaniechania postanowienie stwierdzające uchybienie terminu narusza przywołane wyżej zasady procesowe określone w art. 7 i art. 8 K.p.a., a nadto narusza także art. 134 tego Kodeksu. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy odniesie się do wniosku zawartego w piśmie B. S. z dnia 13 listopada 2013 r. w sposób czyniący zadość wskazaniom płynącym wprost z niniejszego wyroku. Dopiero zaś po ostatecznym załatwieniu tego wniosku rozważy, czy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy też konieczne jest wydanie jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 K.p.a. O wykonalności uchylonego postanowienia Sąd nie orzekał z uwagi na jego charakter. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.