IV SA/Gl 1007/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania D.O. (dalej także strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 4.400,00 zł przyznanych na osobę uprawnioną D. O. oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami - orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, w że dniu 5 marca 2018 r. wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w R. o zobowiązanie strony do zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego począwszy od 6 marca 2016 r. Prokuratora wskazywała, że świadczenia funduszu alimentacyjnego były wypłacane stronie na podstawie udzielonego postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. o sygn. [...]. Sąd Rejonowy w G. zabezpieczenia powództwa na czas postępowania. Strona uzyskała pełnoletniość w dniu [...] 2015 r. Sąd Okręgowy w L. w wyroku z dnia [..] r. sygn. [...] o rozwiązaniu małżeństwa G. i J. O. nie wydał orzeczenia w przedmiocie zobowiązania J. O. do łożenia alimentów na rzecz skarżącej. Z uwagi na fakt, że wyszły na jaw istotne nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. wznowił on z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylono przyznane świadczenie i rozstrzygnięto w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i orzekło o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W dniu 6 czerwca 2018 r. zawiadomieniem nr [...] wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia czy świadczenie wypłacone na podstawie decyzji z dnia [...] r. było świadczeniem nienależnie pobranym. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 489 – dalej "ustawa o pomocy") nienależnie pobrane świadczenia, oznacza to świadczenia wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Osoba, która pobrała nienależne świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu. Dalej przytoczył brzmienie art. 23 i art. 28 ustawy o pomocy określające sposób zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Decyzją dnia [...] r. organ I instancji uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 4.400,00 zł przyznanych na osobę uprawnioną D. O. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 4400,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie - 398,99 zł ( naliczone na dzień wydania niniejszej decyzji). W odwołaniu strona oświadczyła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacano jej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego G. z dnia [...] r. Nie otrzymała żadnego pisma o utracie ważności postanowienia, a więc sądziła, że jest ono cały czas prawomocne. Nadto nie składała pozwu o alimenty, gdyż ojciec obiecał jej, że będzie płacił alimenty dobrowolnie. Nie była też pewna, czy będzie kontynuowała naukę. Wyjaśniła, że obecnie uczy się w A w G. Złożyła ponownie pozew o alimenty w dniu 9 kwietnia 2018 r. Wskazała, że w prawomocnym wyroku z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w G. Wydział II Karny sąd uznał winnym J. O. popełnienia przestępstwa z art. 209 § 1a kk i zobowiązał go do systematycznego łożenia na jej utrzymanie. Stwierdziła, że w opisanej przez nią sytuacji należności z Funduszu Alimentacyjnego należy zwrócić podwójnie, gdyż zobligowany do zwrotu jest zarówno jej ojciec, jak i ona sama. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu po zapoznaniu się z odwołaniem strony i analizie akt sprawy stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji przyznał stronie prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości po 400 zł miesięcznie. Następnie przedstawiło chronologicznie przebieg postępowania podzielając ustalenia organu I instancji. Kolegium zaakcentowało, że w sytuacji, gdy nie ma zasądzonych alimentów wówczas nie ma podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dalej przytoczyło brzmienie art. 2 pkt. 7) ustawy o pomocy podkreślając jego punkt c, z którego wynika, że nienależnie pobrane świadczenie to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, Następnie zacytowało treść art. 23 ustawy o pomocy ostatecznie stwierdzając, że w związku z powyższym zachodzą okoliczności do ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrotu na podstawie art. 2 pkt. 7 w związku z art. 23 ustawy o pomocy. Ustosunkowując się do odwołania strony Kolegium skonstatowało, iż zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy strona może złożyć wniosek o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty nienależnie pobrane świadczenia. Jednakże w sytuacji zasądzenia alimentów od momentu uzyskania pełnoletniości, to strona jednak nie będzie dysponowała za ten okres wstecz zaświadczeniem o bezskuteczności prowadzonej egzekucji( art. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy),co implikuje niemożność przyznania świadczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazała w uzasadnieniu, że podobne postępowanie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., które zakończyło się orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wskazała, że 10 października 2018 r. odbędzie się rozprawa o zasądzenie "wstecznych alimentów". Dołączyła do skargi kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone D. O. w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 4.400,00 zł przyznanych na osobę uprawnioną oraz zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami . Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie t.j. Dz .U. z 2018 r., poz. 554 –dalej jak dotychczas "ustawa o pomocy). Art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (ust. 1a). Za nienależnie pobrane świadczenie ustawodawca w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, e) (uchylona), f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję, g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b. . Organ zobligowany jest do naliczenia odsetek ustawowych od kwot nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach ściśle określonych przez z ustawodawcę w cytowanym już art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji wskazywał, jako podstawę nienależnie pobranego świadczenia art. 2 ust. 7 pkt d ustawy o pomocy, natomiast Kolegium podkreśliło art. 2 ust. 7 pkt c ustawy o pomocy nie wyjaśniając swojego stanowiska w tej kwestii. Należy również zauważyć, że skarżąca w odwołaniu z dnia 1 sierpnia 2018 r. podniosła szereg zarzutów, do których organ odwoławczy się nie odniósł, Kolegium nie dokonało własnej oceny całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji I instancji. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Istotne jest, że obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, w tym wszechstronnego rozważenia zasadności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, jak również prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia dochodu rodziny odnosi się również do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji. Rezultat powyższych rozważań musi zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji i rozstrzygnięcie, czy rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie nosi cech dowolności. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji. W tej sytuacji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bowiem jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża – w istocie – również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny wszystkich kwestii istotnych w zakresie uznania kwot za nienależnie pobranych świadczeń z funduszu świadczeń alimentacyjnych, w tym zwłaszcza również możliwości naliczania odsetek od tychże kwot. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie decyzji winno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium uchyliło się od dochowania obowiązków wynikających z tych przepisów. Zauważyć w tym miejscu należy, że co do zasady organ odwoławczy rozpoznając sprawę w drugiej instancji może oprzeć się w całości na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji oraz powtórzyć wnioski wysnute przez ten organ podczas oceny tych dowodów, uznając argumentację organu pierwszej instancji za swoją, to nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy postępowanie zarówno wyjaśniające, jak i ocena zgromadzonego materiału dowodowego zostały dokonane w sposób wszechstronny i wyczerpujący, to jest uwzględniający wszystkie okoliczności sprawy, mające charakter istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem Kolegium nawet nie podjęło próby skonfrontowania argumentacji przywołanej przez skarżącą z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wymogów, a brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia Sądowi jej właściwą kontrolę. Nie ulega zarazem wątpliwości, że wskazane uchybienie nie tylko prowadziło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, lecz także zasady dwuinstancyjności, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Obowiązkiem organu drugiej instancji oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości była także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a.). Organ drugiej instancji nie dokonał oceny zasadności zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, jak też – w uzasadnieniu decyzji – w żaden sposób do tych zarzutów i twierdzeń się nie odniósł. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ ten, stosownie do art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., odniesie się wyczerpująco do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., a więc musi zawierać pełną i wszechstronną analizę zarówno okoliczności faktycznych jak i prawnych sprawy.