IV SA/Gl 1018/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji oddala skargę. Komendant Miejski Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 3, art. 34 ust. 3 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), § 1 ust. 3, § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 z dnia 29 lipca 2002 r.) w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), przedłużył sierżantowi sztabowemu Z.W. okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Prokuratura Rejonowa w B. w dniu [...] r. przedstawiła Z.W. zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ścigania z oskarżenia publicznego, określonego w art. 228 § 3 k.k. (sygn. akt [...]), polegającego na tym, iż w dniu [...] r. w K. wspólnie i w porozumieniu z inną osobą w związku z wykonywaniem czynności służbowych jako funkcjonariusz policji przyjął od właściciela pojazdu marki VW Transporter korzyść majątkową. Na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji Z.W. został dwukrotnie zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do dnia [...]r. Podkreślono następnie, że przeciwko funkcjonariuszowi nadal toczy się postępowanie przygotowawcze, natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Z.W. wniósł od powyższej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia. Organowi zarzucił, zaniechanie działania na podstawie i w granicach prawa, gdyż nie zwrócono się do organu procesowego o informację w jakim zakresie zarzucony czyn godzi w dobro służby w Policji, pomimo fakultatywności zawieszenia w czynnościach służbowych. Dodatkowo naruszono zasady postępowania administracyjnego poprzez wykonywanie czynności dowodowych w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w sprawie i niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zasadę uznania administracyjnego, skutkiem czego rozkazem doprowadzono do orzeczenia środka karnego. Ostatecznie podniesiono, że organ w sposób niepełny, niezrozumiały przedstawił uzasadnienie rozkazu, pomijając istotne okoliczności, czym naruszył wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, wskazując, że na ich podstawie przełożonemu w sprawach osobowych została przyznana możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, powyżej 3 miesięcy, jeżeli w sprawie występują okoliczności wskazujące na szczególnie uzasadniony przypadek. Decyzja w tym zakresie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Rozpoznając odwołanie uznano, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zaaprobowano stanowisko, że w przedmiotowej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Za takie okoliczności słusznie uznano fakt prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, w którym jest podejrzanym o popełnienie przestępstwa polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją publiczną. Zarzucany czyn stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, które ujemnie wpłynęło na dobre imię Policji. Z zawodem policjanta wiąże się bowiem szczególny stopień zaufania społecznego i w związku z tym, od policjantów wymaga się, aby przestrzegali szczególnych reguł godnego i zgodnego ze społecznym zaufaniem zachowania się. Zaufaniem nie mogą być obdarzeni funkcjonariusze, których zachowanie nie znajduje społecznej akceptacji. Dlatego też uzasadnione jest odsunięcie ich od wykonywania czynności służbowych. Wobec powyższego potwierdzono, że istniały wystarczające podstawy do zapobieżenia pełnienia służby przez odwołującego do czasu ukończenia postępowania karnego. Podkreślono jednocześnie, iż zawieszenie nie przesądza o winie, a wszelkie następstwa zawieszenia zostaną niezwłocznie zniesione po zakończeniu postępowania karnego, jeżeli policjant nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono brak możliwości ich uwzględnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji stanowiących o fakultatywności zawieszenia funkcjonariusza policji oraz niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek dalszego zawieszenia zarówno co do okresu jak i bezprzedmiotowości dalszego zawieszenia na przebieg postępowania karnego. Nadto zarzucono brak prawidłowego oznaczenia organu odwoławczego, naruszenie przepisów działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego i zasad ogólnych postępowania przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz również nierozpoznanie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W motywach skargi podkreślono, że organy administracji w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśniły występowania przesłanek przewidzianych art. 39 ust. 3 ustawy o Policji uzasadniających zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych. Następnie skarżący odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 lutego 2007 r. w części dotyczącej dostępności do służby w Policji, jak również do postanowień Konstytucji RP w tym zakresie. W konkluzji tej części skargi uznano, że organy administracji wypowiadające się w sprawie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego jak również przepisów prawa procesowego, ponieważ nie uzasadniły w sposób prawidłowy podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego organy administracji pominęły okoliczność, że przedmiotowa decyzja wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, a nakłada to na organ określone obowiązki, jak również nie daje mu podstaw do podejmowania samowolnego rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której orzeczono o zawieszeniu w czynnościach służbowych na maksymalny bliżej nieokreślony okres. Zdaniem skarżącego faktu popełnienia przestępstwa i naruszenia z tego powodu interesu służby nie można ustalać wyłącznie na podstawie samego prowadzenia czynności postępowania administracyjnego czy postępowania karnego, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Nadto według niego organy administracji obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, a w rozpatrywanej sprawie nie rozpoznały w sposób prawidłowy znaczenia postanowień art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, jak również dopuściły się naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i zamieszczonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zauważono, że w zaskarżonej decyzji brak jest prawidłowego oznaczenia organu odwoławczego, albowiem odwołano się jedynie do aparatu pomocniczego, co uznać należy za uchybienie. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i postulował oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów skargi wskazano, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a zarzut dotyczący braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie może być podzielony z uwagi na to, że strona znała cały materiał stanowiący podstawę podejmowania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Treść przywołanych przepisów oznacza, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ jest ona uwzględniana jedynie wówczas, gdy dostrzeżone uchybienie miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc uchybienie, które takiego wpływu by nie miało nie będzie stanowiło podstawy uwzględnienia skargi. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny w zasadzie nie wzbudza większych wątpliwości. Z raportu skarżącego sporządzonego w dniu [...]r. wynika, że [...]r. podczas służby został zatrzymany przez oficerów Biura Spraw Wewnętrznych KGP w K. , a następnie osadzony w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych, a w dniu [...]r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. postawiła mu zarzut z art. 228 § 3 Kodeksu karnego, że w dniu [...]r. w K. działając wspólnie i w porozumieniu z inną osobą w związku z wykonywaniem czynności służbowych przyjął od właściciela pojazdu korzyść majątkową w kwocie 500 zł w zamian za naruszenie przepisów prawa polegające na odstąpieniu od wykonywania czynności służbowej, pomimo stwierdzenia, iż pojazd zagraża porządkowi ruchu. Następstwem powyższych wydarzeń stało się wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w K. rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...]r., mocą którego zawieszono Z.W. w czynnościach służbowych od dnia [...] r. do [...]r. W następstwie wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...]z dnia [...]r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wnosił od tego rozstrzygnięcia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w K. wezwał skarżącego do stawienia się w Zespole Kadr i Szkolenia w terminie do 14 września 2010 r., jednocześnie organ ten w dniu [...]r. rozkazem personalnym nr [...]przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych Z. W. do czasu zakończenia postępowania karnego. Mocą zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i nie podzielił zamieszczonej w odwołaniu argumentacji. W świetle przedstawionego stanu faktycznego w sprawie oraz mając na uwadze treść zarzutów formułowanych przez pełnomocnika skarżącego przyjdzie odwołać się do postanowień przepisów prawa. Stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przywołany przepis ustawy o Policji stał się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej. Z postanowień tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, a przesądza o tym wykorzystane słowo "można", które daje organowi administracji możliwość podjęcia określonego działania, jednakże nie nakazuje jego podjęcie. W przepisie tym wskazano na przesłankę, której wystąpienie będzie uzasadniało wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ustawodawca przesłankę tę sformułował w ten sposób, iż rozstrzygnięcie takie może zostać podjęte "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zwrot wykorzystany przez ustawodawcę zaliczany jest do pojęć niedookreślonych, a zatem takich, które nie mają w sposób precyzyjny wyznaczony swojego zakresu. Oznacza to, że organ administracji publicznej obowiązany jest prowadząc postępowanie administracyjne i podejmując rozstrzygnięcie z jego wykorzystaniem nadać mu określoną treść, a w ramach procesu subsumcji ustalić, czy nadana treść temu pojęciu wyczerpuje ustalenia poczynione w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia należy w pierwszej kolejności odczytać istotę przywołanego przepisu. Unormowanie to zezwala właściwemu organowi administracji publicznej na przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta do czasu ukończenia postępowania karnego. Zatem rozwiązanie to z jednej strony stwarza organowi administracji potencjalną możliwość zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, a zatem jest to unormowanie dające podstawę dla podejmowania restrykcyjnych względem policjanta rozstrzygnięć, a z drugiej strony w przepisie tym dokonano ograniczenia zakresu wykorzystanego pojęcia niedookreślonego jakim jest "szczególnie uzasadniony przypadek", albowiem wskazano maksymalny czasokres na jaki można policjanta zawiesić i jest nim okres prowadzonego postępowania karnego. Z takiego ujęcia wynika, że przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta możliwe jest jedynie wówczas, gdy policjantowi zarzuca się popełnienie czynu zabronionego wyczerpującego przesłanki przestępstwa określonego w art. 39 ust. 1 lub z ustawy o Policji. Tak więc do rozważenia pozostaje, czy w niniejszej sprawie chodzi o tego rodzaju czyn i czy słusznie organy policyjne dopatrzyły się występowania szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Tymczasem analiza stanu faktycznego ustalonego w ramach prowadzonego postępowania dowodowego pozwala uznać, że organy administracji publicznej podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu zarzucono przyjęcie korzyści majątkowej w wysokości 500 zł w trakcie wykonywania obowiązków służbowych. Zatem skarżącemu zarzucono popełnienie przestępstwa w trakcie wykonywania czynności służbowych, ściganego z oskarżenia publicznego i bardzo negatywnie ocenianego z punktu widzenia interesu publicznego, a zwłaszcza z perspektywy art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii i nie karany. Nadto po myśli art. 27 tej ustawy w rocie przysięgi funkcjonariusz Policji ślubuje chronić ustanowiony Konstytucją RP porządek prawny, a wykonując zadania pilnie przestrzegać prawa, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko przyjęte przez organy podejmujące kwestionowane rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, że wyczerpane zostały przesłanki przewidziane treścią art. 39 ust. 3 ustawy o Policji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że zawieszenie w czynnościach służbowych jak również jego przedłużenie nie jest w żadnym stopniu związane z naruszeniem domniemania niewinności skarżącego i nie przesądza o tym, czy skarżący jest winny popełnienia zarzucanego mu czynu. Te okoliczności badane są w ramach odrębnego postępowania i stanowią przedmiot zainteresowania innych organów Państwa. Uwzględnienie stanowiska prezentowanego przez organy podejmujące rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie skutkuje tym, że skład orzekający nie podziela zarzutów i ich argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego. Zdaniem Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Tym samym zarzut niewłaściwego odczytania istoty tego przepisu nie znajduje umocowania w materiale dowodowym jak również nie został potwierdzony w zestawieniu z przeprowadzoną przez Sąd jego analizą. Na marginesie przedmiotowych rozważań przyjdzie dostrzec, że pełnomocnik skarżącego zarzucił organom administracji, że nie zastosowały w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, jednakże z treści skargi wynika, że była to nieprecyzyjnie sformułowana myśl, albowiem pełnomocnik miał na myśli nieprawidłową wykładnię tego przepisu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie mógł być przez Sąd uwzględniony z dwóch powodów. Po pierwsze pełnomocnik skarżącego odwołał się do przepisów tego aktu bez wskazania konkretnych naruszeń, których organy administracji miały się dopuścić, a w szczególności nie wskazał jakich to dowodów i czynności procesowych organ nie przeprowadził. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, albowiem nie precyzuje naruszeń prawa popełnionych przez organ administracji podejmujący kwestionowane rozstrzygnięcie, uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Po drugie pełnomocnik skarżącego nie wskazał na to, jakie dowody i czynności dowodowe pozwoliłyby organom administracji na przeprowadzenie postępowania dowodowego w standardzie odpowiadającym skarżącemu, albowiem argumenty podnoszone w skardze zasadzają się jedynie na odmiennej interpretacji zdarzeń, które nie są kwestionowane przez skarżącego. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia, które nie zostało przez skarżącego i jego pełnomocnika podniesione, zarówno w odwołaniu jak i w skardze do tutejszego Sądu. Otóż jak wynika z akt sprawy organ ten w dniu [...]r. skierował do skarżącego pismo, w którym nakazał mu stawić się w Zespole Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w K. do dnia [...]r.. Nadto w aktach tych brak jest informacji o tym, czy skarżący we wskazanym terminie zgłosił się w aparacie pomocniczym organu administracji, jednocześnie organ ten przed upływem wskazanego terminu w dniu [...]r. wydał decyzję pierwszoinstancyjną. Jak już zaznaczono okoliczność ta nie została zakwestionowana w odwołaniu, nadto skarżący wykorzystał przysługujący mu środek prawny w postaci odwołania, zatem działania organu odwoławczego sanowały uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W świetle powyższego organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia, które jednakże mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz podejmowane przez organy działania nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi. Podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut wadliwego oznaczenia organu odwoławczego nie jest zasadny i nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. W decyzji tej w sposób jednoznaczny wskazuje się, że jest to decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. , okoliczność ta znalazła swoje potwierdzenie w końcowej jej części dotyczącej podpisu, albowiem także i w tym miejscu wskazuje się ten organ jako podejmujący stosowne rozstrzygnięcie, jednocześnie zamieszczono tu informację, że decyzja podpisana została przez działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. jego pierwszy zastępca. Faktem jest, że w górnym lewym rogu decyzji zamieszczono informację, że jest to decyzja Komendy Wojewódzkiej Policji w K. , jednakże informacja ta nie jest wskazaniem organu wydającego decyzję, lecz informacją o aparacie pomocniczym organu podejmującego decyzję. Zamieszczenie takiej informacji nie jest przewidziane postanowieniami art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie stanowi naruszenia prawa, która uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. Dodatkowo należy wskazać, że identyczne stanowisko tutejszy Sąd zajął w sprawie o sygn. akt IV SA/GL 1012/10, w której oddalono skargę drugiego funkcjonariusza, w stosunku do którego toczy się przedmiotowe postępowanie karne, a skarga ta zawierała takie same zarzuty i wnioski, jak obecnie rozpoznana.