IV SA/Gl 1026/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. Nr [...], 2. ustala, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., działający z upoważnienia, Starosty Ż. do wydawania indywidualnych decyzji z zakresu pomocy społecznej, orzekł o wygaszeniu z dniem 01 maja 2004 r., jako bezprzedmiotowej, decyzji nr [...] Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. w części dotyczącej miesięcznej odpłatności za pobyt D. J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż.. Jednocześnie ustalił od dnia 1 maja 2004 r. miesięczną odpłatność za pobyt D. J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. w wysokości 70 % dochodu netto. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy: art. 104 i 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej w skrócie: k.p.a., art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), art. 106 ust. 4, art. 112 ust. 5, art. 149 ust. 1, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W motywach zapadłego rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dniem 01 maja 2004 r. wygasły decyzje ustalające odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Zgodnie zaś z zapisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego osoby skierowane do domu pomocy społecznej przed dniem 01 stycznia 2004 r. ponoszą odpłatność na dotychczasowych zasadach. Z tych względów odpłatność za pobyt wynosi 200 % kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 922 zł, nie więcej jednak niż 70 % dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, ze na dzień ustalania odpłatności dochód D. J. wynosi [...] zł, a zatem odpłatność stanowiąca 70 % tego dochodu wynosi [...] zł. W decyzji pouczono D. J., że w przypadku zmiany jej sytuacji osobistej lub materialnej decyzja może ulec zmianie. W odwołaniu, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., D. J. odnotowała, że wielokrotnie występowała do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Ż. oraz jednostek nadrzędnych, w tym Starostwa Powiatu Ż. z informacją, iż odpłatność za pobyt w DPS nie musi stanowić 70 %. Zaakcentowała, że przepisy dopuszczają możliwość zastosowania ulg i zwolnień. Zauważyła przy tym, iż w ciągu pięciu lat lekarstwa podrożały o 100 %. Na dowód tego, że sytuacja odwołującej zmieniła się na przestrzeni ostatnich kilku lat do odwołania dołączono m.in. przebieg korespondencji z DPS w Ż. i Starostwem Powiatu Ż. oraz zaświadczenie lekarskie. W treści odwołania D. J. zwróciła się o "całkowite zwolnienie z odpłatności na rok czasu." Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. W szczególności Kolegium zauważyło, że decyzją organu pierwszej instancji ponownie ustalono odpłatność za pobyt w DPS w niezmienionej wysokości, czyli 70 % dochodów odwołującej. Organ orzekający odnotował, iż odpłatność ta jest zgodna z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentował przy tym, że organ pierwszej instancji orzekł, iż "w przypadku Pani J. nie zachodzą przesłanki z art. 64 ustawy, które uprawniałaby odwołującą do całkowitego lub częściowego zwolnienia z przedmiotowej opłaty. W skardze D. J. zauważyła, że w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała samego faktu odpłatności za pobyt w DPS w Ż.. Zarzuciła organowi odwoławczemu, iż nie zastosował wobec niej częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia tejże opłaty. W ramach zarzutów podniosła nadto, że w toku postępowania nie ustalono odpłatności w jej przypadku w sposób indywidualny, mając na uwadze sytuację materialną i zdrowotną pensjonariuszki oraz wysokość wydatków ponoszonych na lekarstwa. Podkreśliła dalej, że w jej przypadku spełnione są przesłanki wynikające z ustawy o pomocy społecznej warunkujące zastosowanie ulgi w odpłatności za pobyt w DPS. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że w decyzji nie pouczono ją o tym gdzie i w jakim trybie może składać zastrzeżenia dotyczące przestrzegania praw pensjonariusza w DPS. Ponownie z tej sprawie zwróciła się o zwolnienie z odpłatności na okres jednego roku. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zwracając uwagę na niezmienioną wysokość odpłatności za pobyt w DPS w Ż.. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skłaniających do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia ją poprzedzającego. Co do zasady kwestię odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W myśl art. 149 tej ustawy, z dniem 01 maja 2004 r. wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Mając zatem na uwadze treść enumeratywnie wskazanych przepisów należało odnotować, że z dniem 01 maja 2004 r. zachowały dotychczasową moc decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz art. 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przy czym nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r. Moc zachowały nadto decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia z życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (art. 149ust. 3 ustawy). Należy w tym miejscu odnotować, że D. J. skierowano do Domu Pomocy Społecznej w Ż. na mocy decyzji Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...]. Tą samą decyzją ustalono jej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70 % dochodu netto. Na gruncie przywołanych wyżej uregulowań należało stwierdzić, że decyzja ta, pod dniu 01 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, patrz art. 161 tej ustawy), w części dotyczącej skierowania do Domu Opieki Społecznej w Ż., zachowała moc na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Również w części ustalającej wysokość odpłatności za ten pobyt w DPS – zdaniem Sądu – decyzja ta zachowała swoją moc prawną i nie zaszła potrzeba jej wygaszenia (decyzja nie wygasła). Przesądza o tym treść przepisu art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 01 stycznia 2004 r. (jak to ma miejsce w przypadku skarżącej) oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 01 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Oczywistym jest, że przez dotychczasowe zasady należy przy tym rozumieć zasady dotyczące ustalania odpłatności za pobyt w DPS-ie określone w ustawie z dnia z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a co za tym idzie błędne jawi się twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "ustalona odpłatność zgodna jest z przepisem art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej", skoro sam ustawodawca wyraźnie wykluczył stosowanie nowych zasad odpłatności (choćby nawet nie powodowały niekorzystnych zmian dla strony) do wyżej wymienionej kategorii osób umieszczonych w DPS-ie. Zdaniem Sądu, analiza treści ostatnio wymienionego przepisu prawa prowadzi wprost do wniosku, ze w przedmiotowym przypadku nie zachodziła konieczność wygaszania decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej miesięcznej odpłatności za pobyt w DPS-ie. Ustawodawca bowiem wprost stwierdza , że osoby – takie jak skarżąca - skierowane do DPS-u przed dniem 01 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Przeto, gdyby zamiarem ustawodawcy było wygaszenie omawianych decyzji dotyczących opłat za pobyt w DPS-ie i ponowne ustalenie wysokości tych opłat w ten sam sposób (na dotychczasowych zasadach), to nie użył by sformułowania "ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach", a wyraźnie by wskazał, że przedmiotowa opłata za pobyt w DPS-ie "ustalana" (czy też "określana") jest na dotychczasowych zasadach, co wskazywałoby na konieczność podjęcia przez właściwy organ czynności zmierzających do ponownego ustalenia (określenia) opłaty za pobyt w DPS-ie na dotychczasowych zasadach. Ponadto należy zauważyć, że jak się wydaje zamysłem ustawodawcy przewidującego w art. 149 ust. 1 wygaszanie decyzji opartych o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, było to , aby nowe decyzje wydane w miejsce decyzji, które wygasły, były oparte o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej (art. 161 ustawy). Zaś w przedmiotowym przypadku, gdzie ustawodawca w art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wyraźnie przewiduje stosowanie dotychczasowych zasad odpłatności , a więc zasad określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., to w przypadku wygaszenia decyzji o odpłatności za pobyt w DPS-ie, organ administracji musiałby wydać ponownie taką samą decyzję i to w oparciu o "dotychczas obowiązujące zasady", a więc przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., co z kolei stało by w sprzeczności z treścią art. 161 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że regulacja art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz regulacja art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) zdają się tworzyć spójną całość wyrażającą zamiar ustawodawcy zachowania dotychczasowego status quo w kwestii skierowania i umieszczenia osób w DPS-ie oraz ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w DPS-ie, a to – zdaniem Sadu - oznacza, że kwestia ta jest wyłączona z działania przepisu art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.. Na poparcie tej tezy można nadto przytoczyć treść przepisu art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdzie wskazano, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 01 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Skoro zatem w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z koniecznością wydania decyzji zmieniającej decyzję o odpłatności, gdyż odpłatność ta nadal ponoszona jest nadal na dotychczasowych zasadach, to oczywistym wydaje się, że brak było w tym przypadku uprawnienia dla starosty do wydania przedmiotowej decyzji, a co za tym idzie jej wydanie jawi się jako bezprzedmiotowe. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydane z naruszeniem prawa materialnego , co miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazania co do dalszego biegu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Co do żądań skarżącej ,które w istocie stanowią wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - na marginesie można wskazać - co następuje. Określenie częściowego lub całkowitego zwolnienia od przedmiotowej opłaty należy do kompetencji właściwej rady gminy, co następuje w drodze uchwały (art. 66 ustawy o pomocy społecznej). W samej zaś rzeczy – jak wynika z akt administracyjnych sprawy - uchwała taka zapadła w tej sprawie w dniu [...] r. nr [...], na mocy której uznano wniosek D. J. o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat za pobyt w DPS w Ż. za bezzasadny.