IV SA/Gl 1026/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Beata Kalaga -Gajewska Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia [...] Szpitala [...] im. [...] w L. poprzez likwidację [...],[...], Oddziału [...] – w całości, jako niezgodnej z art. 43 ust. 1, w zw. z art. 43 ust. 3 i w zw. z art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 400 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że wymienione przepisy wymagają, by uchwała o przekształceniu określała m.in. termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu. Tego wymogu przedmiotowa uchwała nie spełnia, gdyż w § [...] ust. [...] ustala dzień zakończenia likwidacji wymienionych części Szpitala na dzień przypadający nie wcześniej niż trzy miesiące po podjęciu tej uchwały, co nie stanowi wskazania konkretnego terminu zakończenia działalności. Podanie takiego terminu jest obligatoryjnym elementem uchwały o przekształceniu ZOZ-u, w związku z czym jego brak powoduje nieważność całego aktu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Województwo [...] zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu: 1) naruszenie art. 8 kpa, w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa przez stwierdzenie nieważności uchwały mimo wcześniejszego pozytywnego zaopiniowania jej projektu, 2) naruszenie art. 10 kpa, w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa poprzez brak wezwania skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem rozstrzygnięcia, 3) błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez niewłaściwe przyjęcie, iż określenie terminu zakończenia działalności likwidowanych jednostek organizacyjnych musi polegać na wskazaniu konkretnej daty ich likwidacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł m.in., ze likwidacja działalności komórki organizacyjnej jest możliwa pod warunkiem zapewnienia świadczeniobiorcom dalszego, nieprzerwanego udzielania świadczeń. Nie jest więc celowe, a czasami i możliwe, wskazanie konkretnej daty likwidacji. Dlatego w omawianej uchwale nie podano takiej daty, ale przyjęto rozwiązanie, które – zdaniem skarżącego – jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego i o prawie złożenia wyjaśnień. Zwrócił także uwagę na ustawowy 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz na okoliczność, że w toku postępowania nadzorczego nie przeprowadzono żadnych dowodów, a akta sprawy ograniczały się do samej uchwały, która skarżącemu była przecież znana. Z kolei fakt pozytywnego zaopiniowania projektu uchwały przez Wojewodę nie wyłącza wydania przez niego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż taki stan wynikł z odmiennej roli, jaką Wojewoda pełnił przy obu tych czynnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada kryteriom legalności – a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269). Otóż art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nakłada na organ nadzoru obowiązek orzekania o nieważności uchwał organów samorządu województwa, jeżeli są one sprzeczne z prawem. O ile zatem wojewoda, zaliczony w art. 78 tej ustawy do organów nadzoru, dopatrzy się w uchwale organu samorządowego istotnego naruszenia prawa, to jest zobligowany do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Kompetencja nadzorcza wojewody jest zatem niezależna od jego uprawnień i obowiązków wynikających z innych przepisów ustawowych. W odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzenie to ma związek z postawionym przez skarżącego zarzutem naruszenia art. 8 kpa. Mianowicie opiniowanie przez Wojewodę [...] projektu uchwały odbyło się stosownie do art. 43 ust. 2, w zw. z ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a więc w ramach innej procedury niż postępowanie nadzorcze z ustawy o samorządzie województwa. Wprawdzie w razie przedstawienia Wojewodzie projektu uchwały nie spełniającego wymogów przewidzianych w przepisach prawa nie powinien wydawać opinii pozytywnej, jednakowoż sporządzenie takiej opinii nie ma istotnego wpływu na możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Trafnie w tym zakresie wskazuje odpowiedź na skargę na odmienność ról Wojewody w postępowaniu nadzorczym i przy opiniowaniu projektu uchwały. Chybione jest w tym względzie odwoływanie się przez skarżącego do orzecznictwa związanego z postępowaniem podatkowym, w ramach którego pozycja organu podatkowego w stosunku do podatnika zasadniczo się nie różnicuje. Zwrócić można także uwagę na okoliczność, że opiniowanie projektu uchwały na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma również odmienny charakter niż ocena legalności uchwały. W tym pierwszym przypadku organ opiniujący głównie ocenia kwestie merytoryczne, funkcjonalne i celowościowe, a jego opinia nie jest decydująca dla organu samorządowego. Mimo więc niepożądanego rozdźwięku między stanowiskami Wojewody zajętymi w postępowaniu opiniującym i nadzorczym, nie można się w tym ostatnim postępowaniu dopatrzyć naruszenia art. 8 kpa, zwłaszcza zaś mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualnie błędna opinia nie może bowiem powodować skutku w postaci pozostawienia w obrocie prawnym niezgodnej z prawem uchwały. Tymczasem w przypadku omawianej uchwały niezgodność ta jest ewidentna. Art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z ust. 3 stosowany odpowiednio w razie przekształcania zakładu, stanowi, że uchwała powinna określać m.in. termin zakończenia działalności, który nie może być wcześniejszy niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w ogóle nie określa takiego terminu, gdyż mówi w § [...] ust. [...] o dniu zakończenia likwidacji jednostek organizacyjnych Szpitala, co nie jest tożsame z zakończeniem działalności w tych jednostkach. Działalność jednostek może bowiem ustać wcześniej od ich formalnego zlikwidowania. Przyjmując nawet, że intencje uchwałodawcy szły w kierunku zrównania tych pojęć, to i tak stanowisko skargi nie może być podzielone. W sytuacji bowiem, gdy cyt. art. 43 ust. 1 mówi, że termin zakończenia działalności nie może być wcześniejszy niż 3 miesiące od podjęcia uchwały, a jednocześnie nakazuje określenie tego terminu w uchwale, to jest oczywiste, że uchwała nie może poprzestać na powtórzeniu zapisu ustawowego dotyczącego minimalnego terminu, lecz musi wskazać konkretny termin uwzględniający ten termin minimalny. Skoro wymagany termin nie został określony w jakikolwiek sposób, to słusznie Wojewoda uznał istotną wadliwość prawną uchwały, prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności. Nie można przy tym podzielić twierdzenia skarżącego, że sprecyzowanie terminu jest wręcz niemożliwe. Zależy to bowiem od prawidłowości działań organizacyjnych i należytych uzgodnień z innymi podmiotami. O ile natomiast wystąpią nieprzewidziane okoliczności uniemożliwiające dotrzymanie terminu, to istnieje możliwość zmiany uchwały. Całkowicie chybiony okazał się w końcu zarzut naruszenia art. 10 kpa. Mianowicie w postępowaniu nadzorczym przepisy kpa stosuje się nie wprost lecz odpowiednio (art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że treść przepisów tego kodeksu musi być uwzględniona przez organ nadzoru w zakresie i stopniu uwzględniającym specyfikę tego postępowania. Charakteryzuje się ono badaniem jedynie legalności uchwały, co zasadniczo eliminuje prowadzenie postępowania dowodowego. Jeżeli więc, tak jak w niniejszym przypadku, postępowanie nadzorcze było prawidłowo wszczęte i skarżący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska, to takie działanie organu nadzoru spełnia warunki odpowiednio stosowanego art. 10 kpa. Trafnie Wojewoda zwraca przy tym uwagę na związanie go nieprzekraczalnym terminem z art. 82 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi okazały się bezpodstawne, a zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z prawem, dlatego na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.