IV SA/Gl 1027/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił J.J. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na żywność "ekwiwalent na żywność", pokrycie zadłużenia w SM "A" oraz pokrycie zadłużenia między czynszem a dotacją mieszkaniową. Decyzję uznano za doręczoną w dniu 7 sierpnia 2017 r/przy zastosowaniu trybu art. 44 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji J.J. złożył w dniu 4 września 2017r. r. w siedzibie OPS w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając postanowienie Kolegium powołało się na 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy jest zobowiązany do badania w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i 59 kodeksu postępowania administracyjnego; zgodnie z art. 134 K.p.a. jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium odwołało się do brzmienia art. § 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wyjaśniono, że decyzja organu I instancji została pozostawiona w placówce pocztowej w dniu 24 lipca 2017r., 14 dniowy okres do wniesienia odwołania upłynął w dniu 7 sierpnia 2017r., zaś odwołanie nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu wniesione zostało w dniu 4 września 2017r. Kolegium wskazało, że w dniu 22 sierpnia 2017r., podczas wizyty w OPS, skarżący osobiście odebrał i potwierdził odbiór decyzji. Jednak zdaniem organu odwoławczego fakt osobistego odbioru decyzji w siedzibie organu I instancji w dniu 22 sierpnia 2017 r. nie ma znaczenia dla oceny w jakim dniu upłynął jej ustawowy termin do złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r. strona skarżąca podała, że nie mogła odebrać przesyłki poleconej albowiem jest w trakcie długotrwałego leczenia. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie badał przyczyn wniesienia odwołania po terminie, dlatego też skarżący nie przedstawił dowodów na tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W trakcie przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2018 r. rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie i przekazał kopię skargi z dnia 6 października 2017 r. organowi odwoławczemu w celu rozważenia, czy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarty został także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W pismach z dnia 16 maja 2018 r. oraz 30 maja 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że nie prowadzi postępowania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albowiem wniosek taki nie został złożony wraz z odwołaniem, nie wynika on również z treści skargi wniesionej do sądu. Z tych przyczyn Kolegium wniosło o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi może nastąpić w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas — w zależności od rodzaju naruszenia — uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia [...]r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie 14 - dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, powoduje bezskuteczność odwołania i to bez względu na przyczyny spóźnienia, następstwem czego jest ostateczność decyzji organu I instancji. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tym ostatnim przypadku wiąże się to z ustaleniem, czy doręczenie decyzji było skuteczne. Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli jednak strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, wówczas organ drugiej instancji musi w pierwszej kolejności najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 k.p.a.) i dopiero, gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (A. Wróbel. Komentarz do art. 134 K.p.a, wyd. LEX, postanowienie NSA sygn. I OZ 1237/16 publ. CBOSA). Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia stwierdzające uchybienie terminu jest niezgodne z prawem ("Wydawnictwo Lex,"2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Prezentowane wyżej stanowisko doktryny znajduje akceptację w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt: II GSK 473/09,publ. CBOSA). Reasumując stwierdzić trzeba, że organ jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Dopiero ostateczne orzeczenie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania umożliwi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie też w pełni podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 10 grudnia 1996 r. sygn. SA/Łd 2594/95 czy późniejszy wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. I FSK 2082/11 publ. CBOSA), z którego wynika, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie stwarza przeszkody w rozpoznaniu i ewentualnym przywróceniu tego terminu. W sytuacji, gdy nastąpiłoby prawomocne przywrócenie terminu, możliwe jest przystąpienie przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania odwołania, bez potrzeby uchylania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Oceniając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała bowiem naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kontrolowanemu postanowieniu należy przypisać wadę przedwczesności, z tego tytułu, że z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zostało ono poprzedzone należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Jest oczywiste, że każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. Uprawnienie jakie przysługuje stronie na mocy przywołanego przepisu powoduje po stronie organu konieczność starannego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., czy wniosek o przywrócenie uchybionego terminu nie został przez stronę złożony, gdyż, jak wyżej Sąd podkreśla, orzeczenie o uchybieniu terminu nie może zapaść przed rozpoznaniem wniosku o jego przywróceniu. Wbrew stanowisku organu prezentowanemu przez w jego pismach kierowanych do Sądu należy zauważyć, że strona domagać się może przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. k.p.a. nie tylko w odrębnym, wyraźnie sformułowanym piśmie. Wola strony wyrażona może zostać również w treści odwołania a także w treści skargi, jeśli zachowany będzie warunek siedmiodniowego terminu i nie musi zostać wyrażona poprzez użycie nazewnictwa przyjętego w procedurze administracyjnej. Może nawet wyrażać się wyłącznie poprzez wskazanie usprawiedliwiających opóźnienie, jej zdaniem, okoliczności. Powtórzyć można, zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art.63, art.65, art.128 czy art.140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX 81741 i cytowane tam orzecznictwo). W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Ponad powyższe trzeba przypomnieć, że w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia, a istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1661/10 z dnia 2 grudnia 2010r. publ. LEX nr 745118). Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przekazał organowi odwoławczemu skargę celem rozważenia czy nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu, Kolegium dokonało oceny złożonej przez skarżącego skargi po pierwsze bez uwzględnienia zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Wskazane normy wymagają załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia żądań strony nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść, a wręcz przeciwnie nakładają na organ obowiązek życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Zawarte w skardze sformułowania stanowiły podstawę do podjęcia przez organ ustaleń, co do tego, czy było wolą skarżącego również domagać się przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu należy zatem przypisać naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 77 k.p.a., bowiem orzeczenie o uchybieniu terminu nie mogło zapaść przed dokładnym wyeliminowaniem możliwości istnienia wniosku o jego przywrócenie. Po drugie rozważania na temat treści skargi, w której skarżący podnosi okoliczności usprawiedliwiające spóźnione odwołanie organ zawarł w treści pisma skierowanego do Sądu, nota bene sporządzonego w sposób arbitralny, bez uwzględnienia woli strony. Pismo Kolegium nie jest pismem procesowym wydawanym w postępowaniu administracyjnym. Jest to pismo organu zawierające jego stanowisko, jednak nie zawierające żadnych wiążących rozstrzygnięć prezentowanych w wymaganej przez ustawodawcę, prawnej formie. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien z większą starannością zbadać wskazane przez stronę skarżącą okoliczności mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Uprawdopodobnienie wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na wskazaniu okoliczności wystarczających do powzięcia przekonania o prawdopodobieństwie braku winy po stronie zainteresowanego w uchybieniu terminu obciąża stronę. Na organie jednak spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powinien więc dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych ku temu środków dowodowych. W tym celu organ powinien wezwać skarżącego do oświadczenia się, czy było jego wolą wystąpić o przywrócenie uchybionego terminu. Następnie, w zależności od zachowania się strony w odpowiedzi na właściwe jej pouczenie, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnie badaną kwestię. W sytuacji zaś, gdy tego rodzaju pismo – jak wynika z akt administracyjnych – składa osoba nieporadna, w tym trwale niepełnosprawna, organ administracji publicznej nie powinien ograniczać się do zawężającej (na niekorzyść strony), interpretacji pisma składanego przez taką osobę. Brak wyjaśnienia przez organ istotnej kwestii dowodzi naruszenia wymienionych przepisów procedury administracyjnej w stopniu istotnym. Jeśli by bowiem zainteresowany podał, że intencją jego było złożenie w jednym piśmie zarówno skargi od postanowienia Kolegium jak i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na chorobę, to mogłoby się okazać, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu było wadliwe a co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 156/13 z dnia 17 stycznia 2014r.). Następstwem tego rozstrzygnięcia będzie dopiero ewentualna możliwość powrotu do merytorycznego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy względnie orzeczenia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Z przedstawionych względów konieczne było uchylenie wydanego przez organ postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako że było ono wydane z uchybieniem art. 58 i art. 134 k.p.a., przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie tego terminu. Naruszenie niezgodnej z powołanymi przepisami prawa kolejności podejmowanych przez organ czynności procesowych przedwczesnym czyniło ocenę zasadności innych, podniesionych w skardze zarzutów. Ponad powyższe Sąd zauważa, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia w sprawie budzi wątpliwości co do tego, czy organ administracji publicznej wypełnił swój obowiązek działania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a także czy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., wypełnił obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wynika z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skarżący osobiście, w siedzibie MOPS odebrał decyzję organu I instancji, od której skierował odwołanie. W aktach sprawy brak jest jednak potwierdzenia tego faktu, a nadto brak jest jakichkolwiek informacji, by organ pouczył skarżącego, iż odbiera jedynie kopię decyzji i termin do wniesienia odwołania biegnie dla niego od innej, wcześniejszej daty. Tymczasem obowiązkiem organu jest przeciwdziałać sytuacjom, gdy wskutek braku wiedzy o obowiązującym dla strony prawie i faktach mogłoby dojść do niekorzystnego dla niej załatwienia sprawy. W takim, jak przedstawiony, stanie faktycznym konieczne było pouczyć skarżącego o skutkach doręczenia zastępczego i ewentualnej możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego Bezspornie organy mają obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień. Nieznajomość prawa w postępowaniu administracyjnym nie może szkodzić stronom, a w kontrolowanej sprawie treść złożonego odwołania pozwala przyjąć, że strona nie zdawała sobie sprawy ze spóźnienia tego środka. Przytoczyła natomiast okoliczności, które sugerowały brak jej winy, co do tego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażone w orzecznictwie stanowisko, iż w przypadku, gdy zainteresowany przywróceniem terminu nie zawsze zdaje sobie sprawę z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują konieczne jest odpowiednie ukierunkowanie strony w jej działaniach. Stąd też, mimo że przepisy nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych przypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony powinny o tej możliwości pouczyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt SA/Lu 811/1 z dnia 23 lutego 2011r. publ. ST 2011/10/80). Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.