IV SA/Gl 1028/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 4, art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 4 pkt 1 i 6, art. 35a i art. 43 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998 r.) uznając K. K. jako osobę samotnie gospodarującą, spełniającą kryteria dochodowe przyznał mu zasiłek stały wyrównawczy od [...] 2003 r. do [...] 2005 r. a następnie na skutek zmiany prawa i wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o wygaśnięciu przytoczonej wyżej decyzji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 3, art. 7, art. 18 ust.1, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 65, poz. 593) odmówił K. K. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego od 1 maja 2004 r., bowiem zdaniem organu nie można uznać, by był on osobą samotnie gospodarującą. W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. ustalono, iż zamieszkuje on wspólnie z żoną i córką, a w myśl art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej za osobę samotnie gospodarującą uznaje się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Korzystając z definicji gospodarstwa domowego przedstawionej przez ustawodawcę w treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdzie stwierdza się, iż gospodarstwo domowe to lokator samodzielnie zajmujący lokal lub lokator, jego małżonka lub inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora, organ uznał, iż sprawę K. K., jako nie zamieszkującego samotnie, należy rozpoznawać w kontekście rodziny. Tak też, mając na względzie treść art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej traktującego rodzinę, jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, wydający decyzję stwierdził, iż K. K. nie jest osobą samotnie gospodarującą, a zatem biorąc pod uwagę faktyczny dochód na osobę w jego rodzinie, który jest wyższy od kryterium dochodowego należało odmówić stronie przyznania jej żądanego świadczenia. K. K. nie godząc się ze stanowiskiem organu wniósł odwołanie podnosząc, iż od dawna nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną i mimo wspólnego z nią oraz córką zamieszkiwania prowadzi odrębną gospodarkę finansową. Odwołujący podkreślił, iż otrzymywany dotychczas zasiłek stały był jedynym jego źródłem utrzymania i obecnie jest bez środków do życia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynikało z motywów rozstrzygnięcia organ nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jakoby do definiowania pojęć używanych w ustawie o pomocy społecznej należało posługiwać się definicjami użytymi w innym akcie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z zapisem zawartym w art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do uznania danych osób za rodzinę nie wystarcza fakt wspólnego ich zamieszkiwania lecz także spełniony musi zostać drugi warunek, a to prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Zwrócono również uwagę, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej K. K. mieszkający w tym samym układzie i w takich samych warunkach mieszkaniowych jak obecnie, był traktowany przez organ I instancji jako osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu II instancji fakt, iż zamieszkuje w jednym budynku z innymi osobami nie przesądzał jeszcze o wspólności gospodarczej z tymi osobami, a w konsekwencji nakazane zostało organowi I instancji rozpatrzenie ponownie wniosku strony w aspekcie uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ponownym postępowaniu odebrane zostało oświadczenie od córki strony, w którym stwierdzone zostało, iż jej odrębna gospodarka finansowa polega na żywieniu się poza domem, przebywaniu cały dzień poza domem a wyłącznie dokładaniu się w miarę możliwości do opłat mieszkania. Odebrano także dwa oświadczenia od K. K., który podtrzymał, iż pozostaje z żoną w konflikcie od [...] r. i nie otrzymuje od niej żadnych środków na utrzymanie, każde z nich ma swój pokój, ma oddzielne rachunki i żywi się oddzielnie a córka żywi się poza domem. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 3, art. 7, art. 18 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) odmówiono K. K. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, iż strona nadal zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i córką, co nie pozwala w myśl art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej uznać jej jako osobę samotnie gospodarującą. Ponad powyższe organ wskazał, iż K. K. nie ma żadnych źródeł dochodu i nie może samodzielnie zaspokajać swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Fakt ten zdaniem Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. pozwala na przyjęcie, że K. K. pozostaje na utrzymaniu rodziny, która to również w znacznej części ponosi koszty związane z utrzymaniem domu. W uzasadnieniu decyzji powołano się również na oświadczenie K. K., z którego wynikać miało, iż gotuje on posiłki dla siebie i córki. K. K. wyraził do protokołu sporządzonego w Ośrodku Pomocy Społecznej swoje niezadowolenie z wydanej w ponownym postępowaniu decyzji i stwierdził, iż nie ma za co żyć, a do dnia 1 maja 2004 r. pozostawał w takim samym związku z innymi członkami rodziny i po 1 maja 2004 r. nic się nie zmieniło. Powyższe przyjęto za odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podzieliło pogląd organu I instancji co do prawidłowości ustaleń w zakresie wspólnego gospodarowania K. K. z domownikami, z którymi współzamieszkiwał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odwołujący wcześniej zamieszkiwał z matką na parterze budynku a obecnie mieszka z żoną i córką na piętrze, a zatem nie mieszka on w takim samym układzie i w takich samych warunkach mieszkaniowych jak w czasie, gdy był traktowany jako osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe. K. K. nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o ponowne rozpoznanie jego wniosku. Podniósł, iż istotnie ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia żony wyprowadził się na pewien czas do mieszkania matki, jednakże po kilku awanturach wywołanych przez żonę matka zmusiła go do wyprowadzenia się. Wtedy zajął odrębny pokój w mieszkaniu zajmowanym przez żonę i córkę. Zdaniem skarżącego sytuacja ta znana jest jego najbliższym sąsiadom i przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwoliłby na ustalenie faktów. Podkreślił, iż jako osoba chora nie może podjąć pracy zarobkowej, nie przysługuje mu zasiłek dla bezrobotnych i nie ma żadnych źródeł pomocy, dlatego zwraca się o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu świadczeń mających na celu zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż wskazane w skardze zarzuty nie wnoszą nic nowego do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a dotychczasowe ustalenia dokonane w toku postępowania pozwoliły na uznanie skarżącego, jego żonę i córkę za rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę K. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi był zasiłek stały, a zatem sprawa ta rozpoznawana była w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, zawierającą uregulowania szczególne wobec procedury administracyjnej. Uregulowania te zawarte zostały w szczególności w jej rozdziale 7, w przepisach od art. 100 do art. 109. Jednocześnie jednakże ustawodawca po myśli art. 14 omawianej ustawy w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o pomocy społecznej dopuścił możliwość posiłkowania się procedurą administracyjną stwierdzając, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Będą to bez wątpienia podstawowe zasady, jakimi organy administracji publicznej są zobligowane kierować się na mocy art. 6 do art. 16 k.p.a. Biorąc nadto pod uwagę, iż zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej wydaje się oczywiste, wobec braku szczególnej regulacji zawartej w tym akcie prawnym, iż nie tylko przepisy procedury administracyjnej określające wymogi, jakim odpowiadać powinna decyzja administracyjna lecz także przepisy regulujące postępowanie dowodowe poprzedzające jej wydanie powinny być stosowane przez organy pomocy społecznej. W rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące a za osobę samotnie gospodarującą – osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 i 14 ustawy z 12 czerwca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 64, poz. 593). Organy administracji zobowiązane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku osoby występującej o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej do wnikliwego ustalenia jej sytuacji faktycznej w aspekcie zapisów wymienionych norm prawnych, gdyż zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy w zależności od statusu ustalonego zgodnie z przepisem art. 6 zróżnicowana jest wysokość przyznawanego świadczenia a przede wszystkim ustalana możliwość przyznania prawa do tego świadczenia. Zatem, aby uznać, czy przy obliczaniu dochodu strony występującej z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego trzeba uwzględnić dochody osób z nią zamieszkujących nie wystarczy ustalić fakt wspólnego zamieszkiwania, lecz także wspólnego gospodarowania. Powracając w tym miejscu do uwag Sądu dotyczących konieczności stosowania w postępowaniu przed organami pomocy społecznej podstawowych zasad procedury administracyjnej, za bezsporne przyjąć należy, iż postępowanie dowodowe zmierzające do wykazania przesłanek, o których mowa w treści art. 6 ustawy o pomocy społecznej powinno odbywać się według reguł określonych w rozdziale 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynikało z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za okoliczność przesądzającą istnienie wspólnego gospodarstwa w rodzinie skarżącego uznany został fakt wspólnego zamieszkiwania K. K. w jednym mieszkaniu z żoną i córką, a ten stan faktyczny, zdaniem organu, nie miał miejsca w okresie pobierania przez skarżącego zasiłku stałego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej. Dokonawszy wnikliwej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił przytoczonego poglądu organu II instancji. Za słuszne natomiast uznał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], gdzie stwierdzono, iż do dnia wejścia w życie nowych przepisów ustawy o pomocy społecznej K. K. mieszkający w takim samym układzie i w takich samych warunkach mieszkaniowych jak obecnie, był traktowany przez organ I instancji jako osoba prowadząca samodzielnie gospodarstwo domowe. Przed wydaniem bowiem decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przyznającej K. K. jako osobie samotnie gospodarującej prawo do zasiłku stałego wyrównawczego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w toku którego złożone zostało w dniu [...] r. oświadczenie skarżącego o następującej treści – "zamieszkuję wspólnie z matką i żoną, zajmuję osobny pokój i sam się żywię". Jednocześnie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. w opisie aktualizacji sytuacji widnieje zapis – "K. K. nadal prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, żona z córką zajmują mieszkanie na piętrze domu", a na stronie [...] tegoż kwestionariusza zapisano – "wymieniony nadal prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje pokój na piętrze domu prywatnego". Jak z powyższego widać, ustalenia organu przed wydaniem decyzji o przyznaniu mu świadczenia z ustawy o pomocy społecznej były identyczne, jak w chwili wydania decyzji odmownej. Trudno jest nadto podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż wszystkie ustalenia w sprawie wskazują na to, że skarżący pozostaje w związku faktycznym i prawnym ze swoją żoną i córką i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W aktach bowiem poza kategorycznymi i konsekwentnymi oświadczeniami skarżącego oraz jego córki co do braku wspólności finansowej pomiędzy osobami zamieszkującymi w jednym mieszkaniu, brak jest jakichkolwiek innych dowodów w rozumieniu art. 75 i nast. k.p.a. Jak stanowi art. 6 k.p.a. prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. Kwestie powyżej podniesione nie mogły być zatem ustalane z pominięciem obowiązujących organ administracji zasad postępowania dowodowego. Utrzymując w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. organ II instancji uchybił treści art. 138 § 1 pkt 1, bowiem z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oceniwszy zebrany materiał dowodowy uznał za słuszną decyzję organu I instancji. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ponownie oceny zebranych w sprawie dowodów, korzystając ewentualnie ze swoich uprawnień nadanych treścią art. 136 k.p.a. mając na względzie treść art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierającego wskazanie, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Z przytoczonych wyżej względów wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.