IV SA/Gl 103/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) NSA Tadeusz Michalik Protokolant: st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M.B., I.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...]r. nr [...] I.O. wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o przyznanie jej zasiłku celowego na zakup żywności. W jego uzasadnieniu podała, iż jest osobą [...] bez prawa [...],[...] z powodu choroby. Z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że strona mieszka z konkubentem M.B. i do dnia [...]r. jest osobą [...], a jej jedynym dochodem jest [...] przyznany na stronę i M.B. w okresie od miesiąca [...]r. do [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku strony, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. odmówił przyznania jej świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż brak jest przesłanek świadczących o prowadzeniu przez stronę osobnego gospodarstwa domowego, bowiem nie posiada ona własnego dochodu i nie dokonuje [...], a pomocy żywnościowej udziela jej M.B. Nadto ustalono, iż na zgodny wniosek strony i M.B. przyznany im został [...] na dwie osoby, co świadczy o tym, iż strona wraz z M.B. stanowi rodzinę. W odwołaniu wniesionym w dniu [...]r. przez stronę i M.B., jako osobę wspólnie zamieszkałą i zainteresowaną sprawą pomocy finansowej dla strony, zaakcentowane zostało, iż strona jest tylko zameldowana w mieszkaniu M.B., a [...] stanowi wkład strony w koszt utrzymania tego mieszkania. Dodatkowo odwołujący się wnioskowali o przyznanie zasiłku celowego dla strony, która ich zdaniem, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie posiada żadnego dochodu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż strona spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie [...] i nie posiada własnego dochodu, ale prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i zamieszkuje z M.B. W związku z tym, określone w ustawie kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi [...],- zł., a na dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku składa się [...] w wysokości [...]- zł. i bliżej nieokreślone wynagrodzenie za pracę M.B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M.B. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i powołał się na okoliczność, iż błędnie uznano go za osobę, która prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z I.O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicząca w rozprawie I.O. poparła skargę skarżącego i oświadczyła, że skarga została sporządzona również w jej imieniu oraz wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym §2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a. sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną oraz wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez zaakceptowanie wadliwej i przedwczesnej decyzji organu pierwszej instancji. Nie można bowiem uznać, że sprawa została wyjaśniona w oparciu o obiektywnie i wszechstronnie dokonaną ocenę stanu faktycznego. Artykuł art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ ten może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak również przepisami art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy organ pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na ustaleniu, że brak jest przesłanek świadczących o tym, iż składająca wniosek o przyznanie zasiłku celowego I.O. jest osobą samotnie gospodarującą, bowiem zamieszkuje wraz z M.B. i nie ma żadnych dochodów. Ocena ta nie zmieniła się w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, który zaakcentował, iż o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego świadczy okoliczność, iż dodatek mieszkaniowy został przyznany na dwie osoby. Zdaniem Sądu okoliczność wspólnego gospodarowania nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też z ustaleń dokonanych przez oba organy administracyjne. Dokonana w tym zakresie ocena stanu faktycznego jest zbyt jednostronna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sprawa ta ma bowiem złożony charakter, który dotychczas nie został należycie wyjaśniony i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest bowiem tym, który merytorycznie rozpatruje sprawę, co oznacza, że jest powołany do oceny poprawności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dlatego musi on dokonać samodzielnej oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie po ich uzupełnieniu, poczynić stosowne rozważania prawne w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne. Dodatkowo w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył możliwości przyznania w sprawie specjalnego zasiłku celowego bądź zasiłku celowego zwrotnego, organ ten sam winien rozpatrzyć wniosek pod tym kątem, względnie przekazać sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się tylko do oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji i podzielono jego ocenę. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż I.O. jest osobą [...] bez prawa do [...] i mieszka wraz z M.B. w jego mieszkaniu. Jednakże nie ustalono w sposób jednoznaczny jej dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek celowy na żywność, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, jak również nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że I.O. z M.B. stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uniemożliwia to jednoznaczne stwierdzenie, jaki dochód był brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku I.O. oraz w jakich sprawach już wcześniej te same osoby deklarowały prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Nie bez znaczenia jest więc dokonanie poprawnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika jedynie, iż M.B. rozpoczął pracę od dnia [...]r. (data wyrejestrowania z Powiatowego Urzędu Pracy), a już w dniu [...]r. został złożony przez I.O. przedmiotowy wniosek. Również dokonana w dacie złożenia wniosku adnotacja pracownika socjalnego o braku współpracy z pracownikiem socjalnym nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Dodatkowo w sprawie zbadać należy prawidłowość przeprowadzenia i sporządzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na zarzut skargi, iż druk wywiadu został podpisany in blanco przez I.O., czego świadkiem miał być M.B. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 par. 1 K.p.a., w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym bardziej, iż zadeklarowane przez I.O. dochody spełniały ustawowe kryterium dochodowe przyznania wnioskowanej pomocy. Istotnym jest również to, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek złożyła I.O., a odwołanie także M.B. Konsekwencją tego stanu rzeczy winno być wszczęcie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego i jego zakończenie decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenia M.B. nie znalazłyby podstaw w normach prawa materialnego. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności przyznany na dwie osoby dodatek mieszkaniowy dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że I.O. jest osobą w rodzinie w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. To uchybienie miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, a dokonane w tym zakresie rozważania są bardzo ogólnikowe, co nie jest zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. Brak ten mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. W oparciu o powołane okoliczności należy uznać, iż sytuacja I.O. nie została szczegółowo wyjaśniona, a wydane w sprawie decyzje były przedwczesne, co jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja naruszają zarówno powołany wcześniej przepis prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak i normy dotyczące postępowania dowodowego (art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz art. 107 K.p.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie uzasadnienia podjętych w sprawie rozstrzygnięć nie wskazują faktów, które uznane zostały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, czyli prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do sytuacji osobistej I.O. z zachowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu I.O. w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji i odstąpiono od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.