IV SA/Gl 1032/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia planów pracy Rady Gminy i jej stałych komisji stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy L., działając na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), przyjęła plany pracy Rady Gminy L. oraz jej stałych komisji na 2016 r. Pismem z dnia 23 września 2016 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia w całości jej nieważności, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1, art. 18a ust. 1, art. 21 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 22 ust. 1, § 26 ust. 1, § 35 ust. 1, § 86 ust. 1 oraz § 88 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy L. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 1 marca 2016 r. i została zweryfikowana pod względem jej zgodności z prawem stosownie do treści art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższa analiza nie dała podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy. Jednakże na skutek powzięcia informacji dotyczących procesu jej uchwalenia organ nadzoru dokonał ponownej analizy tej uchwały i uznał, że zaistniała konieczność jej zaskarżenia. Następnie Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem sesji nadzwyczajnej Rady Gminy L., zwołanej na wniosek Wójta Gminy. Zdaniem organu nadzoru Wójt nie posiada inicjatywy uchwałodawczej w zakresie planów pracy rady gminy, komisji stałych oraz komisji rewizyjnej a zatem już pierwszy etap procedury podjęcia uchwały z dnia [...] r. był wadliwy, ponieważ z inicjatywą uchwałodawczą wystąpił organ do tego nieuprawniony. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w jego opinii projekty uchwał w sprawie planu pracy rady gminy oraz jej komisji powinny zostać opracowane odpowiednio przez radę oraz każdą z komisji. Dodał również, że wystąpienie przez wójta z inicjatywą uchwałodawczą w przedmiocie planów pracy, w szczególności komisji rewizyjnej, której zadaniem jest weryfikacja prawidłowego wykonywania zadań przez wójta oraz podległe mu jednostki organizacyjne gminy nie można uznać za zgodne z przepisami art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Wojewoda podkreślił, że wniosek Wójta z dnia 19 lutego 2016 r., w którym zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy L. o zwołanie sesji, na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z koniecznością podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia planów pracy rady gminy i jej komisji stałych oraz uchwały w sprawie przejęcia od Powiatu [...] zarządzania drogą powiatową nie zawierał załączników w postaci projektów wyżej wymienionych uchwał a tym samym wniosek ten nie spełniał wymogów ustawowych, wynikających z art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż z żadnych dokumentów nie wynika, na którym etapie procedowania sporządzone zostały dokumenty zawierające proponowany przez Wójta tekst uchwały natomiast, działająca z jego upoważnienia, Sekretarz Gminy oświadczyła, że przyjętą w gminie praktyką jest dostarczanie na adres zamieszkania radnego pakietu materiałów na sesję w zaklejonej oraz zaadresowanej kopercie i dlatego nie można określić terminów, w jakich radni otrzymali zawiadomienie o sesji wraz z projektami uchwał. Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie ze statutem gminy komisje stałe działają na podstawie rocznego planu pracy przedłożonego Radzie do końca stycznia każdego roku (§ 22 ust. 1) oraz, że komisja rewizyjna przedkłada Radzie do zatwierdzenia plan pracy w terminie do końca stycznia każdego roku (§ 86 ust. 1). Natomiast z protokołu sesji Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] wynika, iż przed terminem sesji Rady Gminy odbyło się wspólne posiedzenie komisji rady, z wyjątkiem komisji rewizyjnej, w trakcie którego komisje te "jednogłośnie przyjęły plan pracy rady" oraz "jednogłośnie zaopiniowały swoje plany pracy". Tym samym w opinii organu nadzoru komisje w ogóle nie przedstawiły Radzie Gminy swoich planów pracy na 2016 rok a zatem ich działanie było sprzeczne z art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz z przepisami statutowymi. Poza tym Wojewoda uznał, iż z dalszej treści protokołu wynika, że w trakcie sesji Rady Gminy "Przewodniczący Rady odczytał plan pracy komisji rewizyjnej, a następnie poddał go pod głosowanie" członkom tej komisji, jednakże w głosowaniu brało udział dwóch z trzech jej członków. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru w trakcie sesji Rady Gminy doszło do nieformalnego "posiedzenia" komisji rewizyjnej celem zagłosowania nad "odczytanym" planem jej pracy, co należy uznać za działanie niedopuszczalne albowiem to komisja rewizyjna powinna była przygotować a następnie przedłożyć, projekt planu pracy Radzie Gminy. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że Przewodniczący Rady Gminy nie ma żadnych uprawnień w zakresie zwoływania posiedzeń komisji rewizyjnej natomiast z protokołu z sesji wynika, iż posiedzenie komisji rewizyjnej w przedmiocie ustalenia planu pracy w ogóle się nie odbyło. Również i takie działanie w ocenie organu nadzoru jest sprzeczne z § 88 ust. 1 statutu. Ponadto Wojewoda dodał, że w trakcie trwania sesji Rady Gminy nie jest możliwe jednoczesne zwołanie i przeprowadzanie posiedzenia komisji rewizyjnej celem zatwierdzenia planu jej pracy. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że posiedzenie komisji rewizyjnej może zwołać wyłącznie przewodniczący tej komisji, przy czym może to zrobić także na pisemny i umotywowany wniosek Przewodniczącego Rady Gminy, jednakże z treści wyżej wymienionego protokołu nie wynika, aby Przewodniczący złożył taki wniosek. Podsumowując zdaniem Wojewody wystąpienie powyższych nieprawidłowości przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały natomiast upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że co do zasady zastrzeżenia Wojewody zawarte w skardze uznaje za słuszne jednakże w jego ocenie Wójt Gminy zwołując sesję nadzwyczajną na dzień [...]r. nie naruszył kompetencji organu stanowiącego, co do przygotowania uchwał w sprawie planu pracy Rady Gminy i jej komisji. Albowiem merytorycznie o planie pracy rozstrzygały komisje i w konsekwencji sam organ stanowiący, co wynika z protokołu sesji nr [...], wzmiankującym o wspólnym posiedzeniu komisji, jakie miało miejsce przed sesją organu stanowiącego. Dodał również, iż mając na uwadze, że w wyniku zmiany statutu gminy, w dniu [...]r. zostały zmienione składy komisji stałych i przyjęto nowe plany ich pracy, to Gmina L. będzie oczekiwała na orzeczenie tut. Sądu w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Następnie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Poza tym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Natomiast jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyjęcia planu pracy Rady Gminy oraz jej stałych komisji na 2016 r. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy L., zwanej dalej statutem. Stosownie do treści art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Jednocześnie rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Natomiast komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 21 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Następnie stosownie do treści § 22 ust. 1 statutu komisje stałe działają zgodnie z rocznym planem pracy przedłożonym Radzie do końca stycznia każdego roku. Natomiast rada uchwala roczny plan pracy (§ 33 ust. 1 statutu). Jednocześnie komisja rewizyjna przedkłada radzie do zatwierdzenia plan pracy w terminie do końca stycznia każdego roku (§ 86 ust. 1 statutu). Poza tym zgodnie z § 88 ust. 1 statutu komisja rewizyjna obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez jej przewodniczącego, zgodnie z planem pracy komisji oraz w miarę potrzeb. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że przyczyną zwołania sesji rady w trybie nadzwyczajnym może być np. sprawa, która leży wyłącznie w zakresie właściwości rady i w ocenie wójta powinna być przez radę rozstrzygnięta w trybie pilnym. Równocześnie przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 20 ust. 3 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 zdanie drugie, czyli musi zawierać porządek obrad oraz muszą być do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej (por. komentarz do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym pod red. B. Dolnickiego WK 2016, Lex). Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., tj. przepis regulujący procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem Sądu Wójt Gminy posiadał uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy, której przedmiotem miało być podjęcie uchwał dotyczących przyjęcia planu prac komisji stałych i komisji rewizyjnej jednakże do wniosku tego powinny zostać dołączone projekty tych uchwał opracowane wcześniej przez wyżej wymienione komisje. Z akt sprawy wynika jednak, że wniosek Wójta nie spełniał tych wymogów, co potwierdza chociażby protokół z sesji Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...], z którego wynika, że radny M.Z. – Wiceprzewodniczący Komisji Rewizyjnej nie miał możliwości zapoznania się z planami pracy komisji natomiast wspólne posiedzenie komisji stałych, które odbyło się przed sesją nadzwyczajną nie obejmowało komisji rewizyjnej. Pomimo tego zaskarżoną uchwałą (załącznik nr 5) przyjęto plan pracy komisji rewizyjnej. Również Sąd ma wątpliwości na jakim etapie powstały projekty uchwał określające plan pracy stałych komisji i czy rzeczywiście zostały one dołączone do wniosku Wójta Gminy o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Gminy. Albowiem zgodnie z odpowiedzią na skargę merytorycznie o planie pracy rozstrzygały komisje na wspólnym posiedzeniu tych komisji, jakie odbyło się przed sesją. Niestety z akt sprawy nie wynika, czy wspomniane wspólne posiedzenie komisji odbyło się przed złożeniem wniosku przez Wójta i w związku z tym, czy do wniosku zostały projekty tych uchwał dołączone. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza również § 22 ust. 1 i § 86 ust. 1 statutu albowiem plany prac komisji powinny zostać przedłożone Radzie do końca stycznia każdego roku natomiast w niniejszej sprawie z akt administracyjnych nie wynika, że termin ten został dotrzymany. W związku z powyższym oraz stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. należy wyjaśnić, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru we wskazanym powyżej terminie, jak również nie jest aktem prawa miejscowego, zatem po upływie roku od dnia jej podjęcia nie można stwierdzić jej nieważności, a Sąd ogranicza się do orzekania o jej niezgodności z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wskazany termin roku liczy się od dnia podjęcia uchwały i termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa na jego przerwanie (por. wyrok NSA z 27 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 228/92 ONSA 1992 nr 3-4, poz. 84). Tym samym w niniejszej sprawie Sąd nie może orzekać o nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ od dnia jej podjęcia minął okres roku a Wójt Gminy dotrzymał terminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g., zatem stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej uchwały, ponieważ zgodnie z odpowiedzią na skargę w wyniku zmiany statutu gminy L., w dniu [...]r. zostały zmienione składy komisji stałych i przyjęte nowe plany ich pracy, a zatem zaskarżona uchwała przestała wywoływać skutki prawne. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniwszy treść art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.