IV SA/Gl 1038/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji- równoważnika pieniężnego wzamian za wyżywienie oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. sierż. szt. A. C. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o obliczenie i wypłacenie zaległości finansowej powstałej z tytułu bezpodstawnego zaniechania wypłacenia mu równoważnika w zamian za wyżywienie. Żądanie to oparł na tym, że jest funkcjonariuszem Policji pełniącym służbę w komórce patrolowo-interwencyjnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w Ż. uznał powyższe żądanie za bezzasadne. Organ wskazał na § 1 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie oraz wysokości tego równoważnika (Dz. U. Nr 166, poz. 1367 ze zm.), zwanego dalej (tak jak w tym piśmie) Rozporządzeniem "B". Zgodnie z tym przepisem równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie otrzymuje policjant, któremu rodzaj i warunki pełnienia służby lub względy techniczno-organizacyjne uniemożliwiają korzystanie z wyżywienia przysługującego w naturze. Natomiast powoływany we wniosku § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia (Dz. U. Nr 166, poz. 1366), zwanego dalej Rozporządzeniem "A", dotyczy wyżywienia przysługującego policjantowi pełniącemu w okresie zimowym służbę na wolnym powietrzu co najmniej 4 godziny dziennie. Fakt pełnienia takiej służby winien być – zdaniem organu – udokumentowany i potwierdzony przez bezpośredniego przełożonego, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Z relacji Komendanta Komisariatu Policji w G., któremu wnioskodawca bezpośrednio podlega, wynika przy tym, że pełni on służbę w patrolu zmotoryzowanym ze względu na rozległość terenu. Jednocześnie wnioskodawca nie odnotowywał w notatniku służbowym faktu wykonywania czynności poza pojazdem. Tak więc brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. W piśmie z dnia [...].12.2011 r. A. C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa prezentując pogląd, że służba pełniona przy pomocy pojazdu służbowego jest służbą na wolnym powietrzu. Zakwestionował przy tym obowiązek dokumentowania aktu przebywania poza pojazdem służbowym w notatniku służbowym. Jego zdaniem za jego wnioskiem przemawia też interpretacja przepisów prezentowana przez Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi, doręczonej stronie w dniu [...].01.2011 r., organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko podkreślając, że przebywanie w pojedzie nie może być uznane za przebywanie na wolnym powietrzu. Omawiana dodatkowa norma wyżywienia ma chronić uprawnionych przed negatywnymi następstwami służby w warunkach uciążliwych (takich jak niska temperatura). W czasie przemieszczania się samochodem nie występuje narażenie na takie uciążliwe warunki, a wnioskodawca nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Z kolei powoływane przez stronę stanowisko Komendanta Głównego Policji dotyczy pieszej służby patrolowej, a przedstawione też przez wnioskodawcę opracowanie podinsp. Z. C.zawiera jego osobistą, niewiążącą interpretację przepisów. Nie doszło więc do naruszenia zasady hierarchiczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. wniósł o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia "A", przez zawężenie pojęcia "służba pełniona na wolnym powietrzu". Zarzucił też naruszenie obowiązującej w Policji zasady hierarchiczności oraz naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, które upatrywał w "bezpodstawnym wskazywaniu przez organ obowiązków ciążących na policjancie komórki interwencyjno-patrolowej". W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację z pism kierowanych do organu, zwracając uwagę na właściwą wykładnię terminu "służba pełniona na wolnym powietrzu" i podkreślając, że przepisy prawa nie nakładają na policjantów obowiązku dokumentowania okresów przebywania poza pojazdem służbowym. Odpowiadając na skargę organ administracyjny postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważyć należało kwestię dopuszczalności skargi. W świetle przepisów ustawy o Policji i rozporządzeń wykonawczych zaakceptować wypadnie uruchomiany przez skarżącego i zastosowany przez organ tryb postępowania. Kompetencje do wydania decyzji administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych wynikają zazwyczaj wyraźnie z przepisów prawa. W odniesieniu do przedmiotowego równoważnika przepisy nie przewidują tej formy załatwienia sprawy, czy też wydania w tym zakresie postanowienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika należy zatem potraktować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakim jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. Uprawnienie to wynika z art. 72 ust. 1 ustawy o Policji i Rozporządzenia "B". Spełnienie przez policjanta określonych w tych przepisach warunków rodzi obowiązek wypłacenia równoważnika (§ 6 rozporządzenia). Natomiast w razie braku tych warunków organ winien załatwić wniosek strony pismem stanowiącym ów akt z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych problem ten praktycznie nie był poruszany. Postanowieniem z dnia 6.11.2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 28/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił co prawda skargę na bezczynność i przewlekłość organu policyjnego w przedmiocie objętym normą z art. 72 ust. 1 ustawy o Policji, ale żądanie strony rozpatrywał na płaszczyźnie Rozporządzenia "A", a nie Rozporządzenia "B", w związku z czym wyrażone w tamtym postanowieniu stanowisko nie odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy. Zaznaczyć zatem jedynie można, że brak formy decyzji lub postanowienia dla załatwienia określonej sprawy administracyjnej nie wyklucza dopuszczalności skargi, jeżeli dotyczy ona innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 i 3 ppsa. W niniejszej sprawie skarżący spełnił również warunek poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa). Skarga jest jednak bezzasadna. Stosownie do delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy o Policji, Rozporządzenie "B" określa, kiedy policjantowi przysługuje omawiany równoważnik pieniężny. W § 3 pkt 2 odniosło ono wysokość równoważnika do dodatkowej normy wyżywienia DU, która według Rozporządzenia "A" w wymiarze 45 % przysługuje policjantowi pełniącemu w okresie zimowym służbę na wolnym powietrzu co najmniej przez 4 godziny dziennie, niekorzystającemu w tym samym czasie z bezpłatnego wyżywienia w naturze lub normy dodatkowej DU w wyższym wymiarze. Zasadniczo sporna była między stronami interpretacja pojęcia "na wolnym powietrzu". Stanowisko organu nie budzi w tym zakresie zastrzeżeń. Wskazane pojęcie nie wymagało bliższego konkretyzowania w przepisach prawa, bowiem jest stosunkowo jasne. Wbrew poglądowi skarżącego nie odnosi się ono do poszczególnych rodzajów służby policyjnej, lecz do określonych stanów faktycznych, polegających na wykonywaniu obowiązków służbowych na wolnym powietrzu, a więc przy bezpośrednim oddziaływaniu warunków atmosferycznych. Nie wystarczy zatem pełnić służby poza macierzystą lub inną jednostką organizacyjną Policji, lecz musi się ona odbywać poza zamykanymi pomieszczeniami, bez względu na ich rodzaj. Do okresu pobytu na wolnym powietrzu nie zalicza się także czasu spędzonego w samochodzie, chyba że chodzi o pojazd nie zabezpieczający przed dopływem wolnego powietrza z zewnątrz. Słusznie organ wskazuje cel, jakiemu ma służyć wyżywienie, określone w § 9 ust. 2 Rozporządzenia "A", jako posiłek profilaktyczny, a więc w tym przypadku zabezpieczające przed ujemnymi skutkami pobytu w porze zimowej na wolnym powietrzu (konieczność utrzymywania zasobu energetycznego). Właśnie powoływana w skardze zasada legalizmu obliguje organ do właściwego stosowania prawa, a nie do podporządkowywania się błędnym jego interpretacjom, które co prawda pochodzą z jednostek nadrzędnych, ale nie mają charakteru normatywnego. Błędne jest również stanowisko skarżącego, że nie miał obowiązku dokumentowania okoliczności świadczących o spełnieniu przez niego warunków do uzyskania omawianego równoważnika. Świadczenie to wprawdzie przysługuje z mocy samego prawa, ale – jak już powiedziano – wiąże się z określonym stanem faktycznym, który w danej sprawie musi być ustalany. O ile w razie wystąpienia z żądaniem wypłacania równoważnika na bieżąco organ policyjny ma większe możliwości dokonania stosownych ustaleń odnośnie przebiegu czynności służbowych policjanta np. uzgadniając z nim sposób dokumentowania czasu pełnienia służby na wolnym powietrzu, o tyle w razie domagania się przez niego wypłaty równoważnika za okres wsteczny, czas pełnienia takiej służby musi wynikać z prowadzonej dokumentacji, zwłaszcza gdy bezpośredni przełożony skarżącego tak charakteryzuje jego czynności, że spełnienie przesłanek z § 9 ust. 2 Rozporządzenia "A" jest co najmniej wątpliwe. Z akt administracyjnych i skargi wynika jednoznacznie, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia nabycia uprawnień do równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Dlatego też odmowa wypłacenia mu "zaległości finansowej" z tego tytułu nastąpiła zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. sw