IV SA/Gl 1039/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sek. sądowy Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie schronienia w mieszkaniu przejściowym oraz mieszkaniu do remontu uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – B. w oparciu o upoważnienie Prezydenta Miasta B. – B., na mocy art. 106 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2, art. 48 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ) i uchwały Rady Miejskiej w B. – B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalania gminnego programu przeciwdziałania bezdomności, odmówiono J.G. przyznania pomocy w formie schronienia w mieszkaniu przejściowym oraz mieszkaniu do remontu. W uzasadnieniu wskazanej decyzji podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę opiekuńczo – wychowawczą, zwana osobą usamodzielnianą, zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie, a także pomocą w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, jednakże J.G. nie uzyskał pozytywnej opinii dotyczącej postawy i współdziałania w rozwiązywaniu swoich problemów w okresie pobytu w placówce opiekuńczo - wychowawczej, a z opinii placówki wynika, iż wykazuje on lekceważący stosunek do swoich obowiązków, popada w konflikty z nauczycielami, niechętnie podejmuje wysiłek edukacyjny, a także spożywa alkohol. Wskazane zostało nadto, iż złożony przez J. G. wniosek o przydział mieszkania komunalnego został przyjęty do grupy wniosków oczekujących na dalsze rozpoznanie, a zatem nie został jeszcze ostatecznie zweryfikowany. Odnosząc się do wniosku strony o ewentualne przyznanie mieszkania do remontu organ stwierdził, iż także w tym zakresie J. G. nie spełniał warunków do uwzględnienia tego żądania, gdyż nie posiadając własnego dochodu nie dawał gwarancji nawet minimalnego udziału własnego w kosztach remontu lub wyposażenia lokalu mieszkalnego. W związku z kontynuowaniem nauki przez stronę, zdaniem organu, J. G. nie miał możliwości uzyskania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie się, gdyż zgodnie z treścią art. 89 ustawy o pomocy społecznej pomoc na usamodzielnienie się przysługuje po ukończeniu kształcenia. Wskazując na pkt 4 części I i pkt 5 części II Regulaminu Przydziału Mieszkań Przejściowych stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w B. – B. w sprawie ustalenia gminnego programu przeciwdziałania bezdomności, organ podniósł, iż J. G. nie spełnia zamieszczonych tam warunków, a powyższe nie pozwala na uwzględnienie jego wniosku. Od decyzji tej wniesione zostało odwołanie, które sporządzone zostało w dniu [...] r. przez Kierownika Zespołu Placówek Opiekuńczo – Wychowawczą "A" w B. B. i podpisane przez J. G. W odwołaniu tym podniesiono, iż J. G. nie posiada możliwości zamieszkania ze swoją rodziną, co uzasadnia pozytywne rozpoznanie jego wniosku w świetle obowiązków wynikających dla organów po myśli art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano nadto, iż J. G. nie uzyskał do tej pory żadnego wsparcia ze strony MOPSu, a jedynie został on surowo oceniony, która to ocena nota bene nie pokrywa się ze zdaniem przedstawicieli Domu Dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B., po rozpoznaniu odwołania od decyzji I instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i stwierdziło, iż stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż J. G. nie spełnia warunków, które zawarte są w regulaminie przydziału mieszkań. Również negatywnie ocenione zostały możliwości odwołującego do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, a organ zwrócił także uwagę, iż wniosek o przydział mieszkania komunalnego złożony przez J. G. nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany. J. G. zaskarżył w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą decyzję w całości. Wskazując w skardze na cele pomocy społecznej podniósł, iż jego sytuacja życiowa jest trudna, nie ma możliwości powrotu do mieszkania swojej babki z przyczyn obiektywnych, a w tym stanie rzeczy odmowa przyznania mu pomocy w formie schronienia w mieszkaniu przejściowym lub mieszkaniu do remontu przeczy przepisom ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uzasadniając swoje stanowisko w sposób tożsamy co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. określając, iż decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powyższym, rozpoznając skargę J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie także treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalność zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn. Należy bowiem uznać, iż zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności, podlegać musi uchyleniu, wydana została bowiem z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Jak stanowi art. 6 k.p.a. prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania ( art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest przeto zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Oceniając postępowanie organu administracji II instancji w świetle powyższych wywodów prawnych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestia terminowość wniesienia odwołania nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zawarte w piśmie przewodnim Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – B. z dnia [...] r. stwierdzenie dotyczące zachowania przez odwołującego terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzeniem nie popartym zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Utrwalony pogląd judykatury i bibliografii, wskazuje, iż doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organy starannie, tj. w taki sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce. Doręczenie nie może zostać uznane za dokonane, jeśli z takiego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika niezbicie, że strona odebrała decyzje, a organ powinien wykazać, że konkretna decyzja została doręczona i musi to wynikać właśnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ( porównaj 2000.04.12 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ośr. zam. Gdańsk sygn. akt I SA/Gd 879/98 ). W aktach sprawy brak jest spełniającego wskazane wyżej wymogi zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji dnia [...] roku. Można zauważyć jedynie, iż w przywołanym wyżej piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej widnieje adnotacja o następującej treści : "decyzja ...została wysłana w dniu [...] r...." Podzielając także pogląd prezentowany w literaturze prawniczej Wojewódzki Sąd Administracyjny, a odnoszący się do formy potwierdzenia odbioru rozstrzygnięć organów administracji przyjął, że potwierdzenie przez odbierającego odbioru przesyłki musi być dokonane własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Powinien to być podpis przynajmniej zwyczajowo używany przez odbiorcę pisma i złożony zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami języka polskiego. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera ustaleń co do zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania i nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia. Warunkiem bowiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania sądowoadministracyjnego odnoszącego się do decyzji administracyjnej jest wniesienie skargi, która przysługuje stronie wyłącznie po wyczerpaniu przysługujących stronie w oparciu o przepisy procedury administracyjnej środków zaskarżenia. Akta sprawy wskazują, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. podjęło próbę ustalenia daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, jednakże za wyjątkiem pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – B. z dnia [...] r., z którego wynika, iż załącza się do akt potwierdzenie odbioru tej decyzji, dowód taki w istocie w aktach nie znajduje się. W ponownym postępowaniu, po ustaleniu daty odbioru decyzji I instancji przez skarżącego, w przypadku merytorycznego rozpoznawania sprawy, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie będzie pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ nadto, rozpoznając sprawę powinien mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowywanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo – wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich i specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze ( Dz. U. Nr 6 poz. 45 z 2005 r.). Regulamin Przydziału Mieszkań przejściowych, który przywołał organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia mógłby kształtować sytuację skarżącego tylko w takim zakresie, w jakim byłby zgodny z treścią przywołanych aktów prawa. Nie mogą mieć natomiast w stosunku do skarżącego zastosowania takie postanowienia regulaminu, które stanowią bardziej restrykcyjne warunki, niż przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej i przepisach wykonawczych. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. su.