IV SA/Gl 1039/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 i 1a oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr.71 poz. 734) Prezydent Miasta C. odmówił M. G. przyznania dodatku mieszkaniowego Z uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia wynika, że strona spełnia podstawowe przesłanki niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, jednakże w wyniku wywiadu środowiskowego oraz na podstawie oświadczenia o stanie majątkowym stwierdzono wystąpienie rażącej dysproporcji między wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Wskazano przy tym, iż M. G. jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji [...] o wartości [...] zł, nabytego w [...] r. w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego. Ponadto jest on współwłaścicielem działek o łącznej powierzchni ok. [...] ha. Gospodarstwo strony posiada roczny komputer wraz z podłączeniem do internetu. Z analizy budżetu domowego wynika natomiast, że zadeklarowane dochody gospodarstwa wynoszą [...] zł brutto. Stałe miesięczne wydatki stanowią kwotę [...] zł. W ramach gospodarstwa ponoszone są wydatki na środki czystości i oraz koszty wyżywienia [...] osobowej rodziny. W wyniku odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu uznano stanowisko organu I instancji za przedwczesne w świetle zgromadzonych dowodów. Zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymagały okoliczności podnoszone w odwołaniu, w tym kwestia współwłasności samochodu, tj. czy formalnie współwłasność ta istnieje oraz jaki udział ma w niej strona, jak również wartość gruntu oraz udział strony we współwłasności tego gruntu. Ponadto zwrócono uwagę, że strona otrzymywała wcześniej dodatek mieszkaniowy. Jej stan majątkowy ani przepisy prawa stanowiące podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w spawie dodatku nie uległy zmianie. Zatem w świetle art. 8 k.p.a. zmienność poglądów w takiej sytuacji bez bliższego uzasadnienia zmiany, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 i 1a oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr.71 poz. 734) ponownie odmówił M. G. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z zaleceniami Kolegium dokonał ustaleń z których wynika, że M. G. jest współwłaścicielem w ½ części nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha położonej w C. oraz samochodu osobowego marki [...] o wartości [...] zł. Ponadto gospodarstwo posiada roczny komputer ze stałym dostępem do internetu. Zdaniem organu posiadanie komputera, samochodu oraz nieruchomości wskazuje, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu od tej decyzji M. G. wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie dodatku mieszkaniowego, który dotychczas otrzymywał. Zarzucił, że decyzja zapadła bez uwzględnienia zaleceń Kolegium oraz analizy dokumentów, które złożył w sprawie. Wyjaśnił, że samochód został nabyty przez współwłaściciela na raty i spłacony w okresie [...] lat, z samochodu korzysta tylko grzecznościowo na zasadzie użyczenia, bowiem współwłaściciel nie posiada prawa jazdy. Natomiast nieruchomość nabyta w wyniku dziedziczenia jest nieużytkiem. Wskazał, że otrzymując dodatek mieszkaniowy był w identycznej sytuacji bytowej. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.nr.71 poz.734 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji W uzasadnieniu, przywołując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Kolegium wskazało, że przepis ten daje organowi I instancji podstawę do odmowy przyznania dodatku, jeżeli ustali rażącą dysproporcję między deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Przyjęcie przez organ, że w danej sprawie występuje rażąca dysproporcja jest możliwe gdy organ dokona oceny tej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności danych z deklaracji oraz wywiadu środowiskowego. Zaznaczono przy tym, że zweryfikowanie występowania tej dysproporcji może nastąpić przez ustalenie posiadanych przez osoby dóbr materialnych oraz ustalenie z jakiego okresu one pochodzą, jaką posiadają realną wartość i do jakich celów są wykorzystywane i jaka jest ewentualna możliwość przeznaczenia ich na finansowanie bieżących potrzeb, a także jaką rolę pełnią w majątku osób tworzących gospodarstwo domowe. Z ustaleń faktycznych wynika, że [...]osobowa rodzina strony zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². Średni miesięczny dochód, wg oświadczenia strony w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...] zł. i jest uzyskiwany z wynagrodzenia za pracę żony. Miesięczne wydatki na mieszkanie stanowią [...]zł. Strona jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...] z [...] r. nabytego w tym samym roku oraz współwłaścicielem nieruchomości o pow. [...] ha, z czego [...] ha zostało sklasyfikowane jako użytki rolne i z tego tytułu wymierzono podatek w kwocie [...] zł., pozostałe grunty sklasyfikowane jako nieużytki oraz las zostały zwolnione z podatku. Zatem wydatki ponoszone przez stronę na utrzymanie nieruchomości wspólnej wynoszą [...] zł. Organ wskazał, że M. G., jako że współwłaściciel nie posiada prawa jazdy, jest jedynym użytkownikiem samochodu i ewentualna pomoc rodziny, pokrywająca przykładowo koszty utrzymania samochodu, powinna być przeznaczona przez stronę przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny. Nadto podniesiono, że wartość samochodu wynosi [...] zł. zatem kwota przysługującego stronie udziału wynosi [...] zł i może być przeznaczona na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Zaznaczono, że fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości o pow. [...] ha wskazuje, iż strona posiada prawo rzeczowe o znacznej wartości majątkowej, który to składnik może być po zbyciu przeznaczony na zaspokojenie wydatków mieszkaniowych. Również, zdaniem Kolegium, miesięczny wydatek ponoszony w kwocie [...] zł w związku z korzystaniem z internetu nie może być zaliczony na pokrywanie niezbędnych potrzeb bytowych. W konkluzji organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż posiadane składniki majątkowe o znacznej wartości oraz wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych świadczą o wystąpieniu rażącej dysproporcji majątkowej a strona ma możliwości pokrycia wydatków związanych z zajmowanym lokalem z własnych środków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i krzywdzącej oraz wydanie zarządzeń, które spowodują przyznanie mu niesłusznie wstrzymanego dodatku. Podkreślił, że samochód został nabyty przez niezamieszkującą z nim jego matkę, a jego obecna wartość szacunkowa wynosi [...] zł. Matka nie posiada prawa jazdy toteż zgodził się figurować w dokumentach rejestracyjnych pojazdu jako współwłaściciel. Podkreślił, że nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem tego samochodu nie uczestniczył też finansowo w jego zakupie. Nie zgodził się z sugestią Kolegium, że środki przeznaczane przez matkę na utrzymanie samochodu, oraz środki uzyskane z jego sprzedaży mają być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, gdyż samochód ten w istocie należy do jego matki. Organ nie wziął ponadto pod uwagę wyjaśnień dotyczących działki i internetu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonanej oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie spełniają one wymogów prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek stanowiących podstawę uzyskania dodatku mieszkaniowego. Kwestionowana jest natomiast wyłącznie zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej, a zatem wymagającej wykładni ścieśniającej, regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W ocenie Sądu norma art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie lub je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami, a są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Zatem w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Można więc stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna w jakiej znajduje się skarżący i jego rodzina może być objęta zakresem znaczeniowym zwrotu "rażąca dysproporcja" musi być poprzedzone wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Ocena ta powinna pozwolić na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywista sytuacja majątkowa pozwala skarżącemu na uiszczenie wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym przy wykorzystaniu własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. Powyższe wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, przy zastosowania wszelkich prawnie dopuszczalnych środków dowodowych, dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Oznacza to jednocześnie, że materiał dowodowy musi być zgromadzony w postępowaniu i oceniony zgodnie z przepisami oraz zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z nich zawartą w art. 7 k.p.a. jest zasada prawdy obiektywnej. W jej myśl przepis ten nakazuje organom administracji prowadzącym postępowanie, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ma to miejsce wówczas, gdy organ w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Takie obowiązki nakłada na organ art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w celu poszukiwania prawdy i wydania rozstrzygnięcia nie budzącego wątpliwości. Przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zawierać ustalenia faktyczne, ocenę wiarygodności dowodów oraz rozważania prawne (art. 107 § 3 k.p.a.). Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. W rozpoznawanej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Natomiast organy odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego powołały się na stan majątkowy strony wynikający z faktu, iż jest ona współwłaścielem samochodu i nieruchomości gruntowej. Konstatacja o "rażącej dysproporcji" między dochodami a stanem majątkowym budzi zastrzeżenia Sądu, jako co najmniej przedwczesna. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że organy obu instancji nie odniosły się do zagadnienia nabycia pojazdu [...] (rok produkcji [...]). Jak twierdzi skarżący samochód ten w istocie został zakupiony przez jego matkę na co przedłożył pismo z [...] z dnia [...]r. informujące o spłacie kredytu zaciągniętego w dniu [...] r., choć z informacji tej nie wynika wprost czy matka skarżącego była jedynym kredytobiorcą oraz na jakich warunkach kredyt był udzielony. Wysokość kredytu wynika natomiast z dokumentu sprzedaży (rachunek [...]). Zakup owego samochodu nie został również dokonany w okresie, którego dotyczy przedmiotowy (aktualny) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zagadnienie nabycia tego pojazdu zostało jednakże w sprawie pominięte. Ponadto nie ustalono jakie są faktycznie ponoszone wydatki związane z utrzymaniem i eksploatacją pojazdu, w jakim zakresie obciążają one skarżącego, czy rzeczywiście wydatki te, jak twierdzi skarżący, w całości pokrywane są przez jego matkę (współwłaściciela pojazdu). Jeżeli tak, to wyjaśnienia wymagała kwestia ewentualnej wysokości pomocy udzielanej w ten sposób rodzinie skarżącego. Wprawdzie z oświadczenia skarżącego złożonego w postępowaniu przed organem I instancji wynika, iż nie wie jakie są miesięczne koszty eksploatacji samochodu, jednakże organy nie dokonały oceny jego wiarygodności w kontekście zebranego materiału w sprawie. Należy przy tym wskazać, iż z faktu współwłasności wynika, że współwłaściciele w stosunku do wielkości udziału ponoszą wydatki związane z rzeczą wspólną, możliwe jest wszakże odmienne ukształtowanie tej kwestii według woli współwłaścicieli. Natomiast organ odwoławczy w omawianym zakresie ograniczył się do nieprzekonującego stwierdzenia, w kontekście oświadczenia, że współwłaścicielka (matka skarżącego) nie posiada prawa jazdy, iż "ewentualna pomoc rodziny pokrywająca przykładowo koszty utrzymania samochodu powinna być przeznaczona przez wnioskodawcę przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny". Rozważenia również wymagała kwestia faktycznej możliwości sprzedaży samochodu zważywszy, że skarżący nie jest jego wyłącznym właścicielem i jak wywodził, służy on dla zaspokajania przede wszystkim potrzeb jego matki, która w istocie sfinansowała jego zakup. Powyższe dotyczy również nieruchomości, którą, jak twierdzi skarżący nabył w wyniku dziedziczenia i jest jej współwłaścicielem. Z materiału sprawy nie wynika natomiast czy skarżący czyni starania związane z jej sprzedażą. Nadto budzi wątpliwości argumentacja, iż przeszkodą do uzyskania dodatku jest ponoszenie wydatków związanych z korzystaniem z internetu, jako, że kwota ta powinna być przeznaczana na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazać przyjdzie, iż omawianej ustawie ani rozporządzeniu wykonawczemu nie jest znane pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, do którego odwołuje się organ odwoławczy. Oceny wymagała natomiast kwestia, czy ponoszone wydatki na ten cel nie obciążają budżetu w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej -szeroko rozumianej - sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku albo wydatki na daną rzecz będą nadmiernej wysokości, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przytoczonych okoliczności organy dostatecznie nie wyjaśniły i nie rozważyły, nadto w uzasadnieniu decyzji nie dokonały oceny wiarygodności zgromadzonego materiału oraz analizy wywodów prezentowanych przez skarżącego, w tym zawartych w odwołaniu, w związku z czym doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego sprawy w naprowadzonych kierunkach, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. przy czym organ ustali również wartość przedmiotowego pojazdu, która okazała się być sporną. Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności zgromadzonego materiału, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Przy czym organ będzie miał na względzie art. 10 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od orzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.