IV SA/Gl 1039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. odmówił M. G. K. przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. w związku z opieką nad matką – M. G, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie do art. 2 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ( w brzmieniu na dzień 21 grudnia 2012 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, mąż pozostającej pod opieką M.G. (K. G.) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stąd pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż K. G. nie może opiekować się żoną, bowiem sam wymaga takiej opieki ze względu na zły stan zdrowia. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności od 2006 r., jest po trzech zawałach oraz po dwu udarach mózgowych. Ponadto, jak twierdzi, pozbawiono ją świadczenia, jakim wcześniej dysponowała, kierując się gramatyczną wykładnią przepisów w sytuacji, kiedy w orzecznictwie sądowym przyjmowano stanowisko zakładające konieczność stosowania wykładni celowościowej, uwzględniającej konkretną sytuację małżonków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając stanowisko co do istnienia okoliczności wykluczających przyznanie stronie zasiłku dla opiekuna ze względu na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M.G. podniosła, iż w identycznym stanie prawnym uzyskała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznając jej to świadczenie wskazało na konieczność przełamywania rezultatów gramatycznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ratio legis tego przepisu było zapewnienie opieki nad osobą niepełnosprawną przez współmałżonka, jednakże z uwzględnieniem faktycznych możliwości jej sprawowania. W przypadku rodziców skarżącej oboje wymagają opieki, stąd Kolegium orzekło o bezterminowym przyznaniu świadczenia córce. Następnie ten sam organ (Kolegium) uchylił jej prawo do świadczenia na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. skarżąca przekazała Sądowi kopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. przyznające K. G. znaczny stopień niepełnosprawności od [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. . 2 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, dalej: u.z.o.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W myśl art. 2 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku dla opiekuna na wskazany w art. 2 ust. 2 pkt. 1 ustawy okres, przy czym ze względu na pozostawanie osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim znajduje tu zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś,r, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (na marginesie przyjdzie zauważyć, iż brzmienie przepisu nie uległo zmianie do chwili obecnej). Przepis ten stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji uznał, iż fakt pozostawania M.G. (osoby wymagającej opieki - matki skarżącej ) w związku małżeńskim z K. G., który to nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. pozostając przy literalnej wykładni tego przepisu. Rezultatem takiej wykładni jest przyjęcie tezy o braku podstaw do przyznania zasiłku dla opiekuna osobie (córce), która w ramach obowiązków alimentacyjnych sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawną matką, w sytuacji kiedy jej podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek podopicznej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki sposób odczytania treści art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r., nieuwzględniający okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej rzeczywistego sprawowania opieki, był kwestionowany przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten ostatni w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 46/13 NSA stwierdził, że przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych i zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji, w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli, NSA uznał za zasadne przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego córce, sprawującej opiekę nad matką, podczas gdy pozostawała ona w związku małżeńskim, jednakowoż jej mąż ze względu na wiek (87 lat) oraz stan zdrowia (liczne choroby), mający ponadto problemy z poruszaniem się, będący osobą niedosłyszącą i niedowidzącą nie mógł realnie sprawować nad nią opieki. uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. Skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku w kwestii konieczności przełamywania zasady pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, Nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do zasiłku dla opiekunów dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych nie jest w stanie im podołać, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Zatem pozostawanie w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia innej osobie tylko wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. W rozpatrywanej sprawie wiek K. G. (urodzonego w 1931 r.) oraz jego niekwestionowany, zły stan zdrowia potwierdzony orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym pozwala, już w oparciu o wiedzę ogólną i doświadczenie życiowego, na uznanie, iż nie jest on w stanie sprawować stałej opieki nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, iż każda osoba, która ukończyła 75 lat wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i w związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia – art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia maja ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niedołężnych z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, iż osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie mają dwie inne okoliczności, które przemawiają na rzecz przyznania żądanego świadczenia skarżącej. Pierwsza z nich wiąże się z uzyskaniem przez K. G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (w aktach sądowych sprawy). Orzeczenie, co prawda, datowane jest na dzień 18 listopada 2014 r., jednakowoż stwierdza niepełnosprawność w tym stopniu od 30 czerwca 2014 r., a więc przed datą wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie budzi wątpliwości fakt, że osoba posiadają znaczny stopień niepełnosprawności nie może sprawować opieki nad swoim współmałżonkiem. Natomiast druga okoliczność wiąże się może nie wprost z prawem dobrze nabytym , ale sytuacją do tego zbliżoną. Skarżąca wskazuje na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę w roku 2011, i to na stałe, mimo obowiązywania art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach w tym samym brzmieniu. Zasada zaufania wymaga, aby rozstrzygnięcia zapadające w analogicznym stanie prawnym i faktycznym były takie same. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.